Sezione di controllo per la Regione Siciliana

8. L’ESPOSIZIONE DEBITORIA NEI CONFRONTI DEGLI ATO RIFIUTI

8.1 Un fattore di estrema problematicità per la finanza dei comuni siciliani è costituito dall’ingente esposizione debitoria accumulata negli anni nei confronti delle società e dei consorzi d’ambito per il servizio integrato dei rifiuti, le cui gestioni antieconomiche hanno dato luogo ad una diffusa situazione di illiquidità, talvolta culminata in vero e proprio stato di emergenza sanitaria⁶².

Al fine di non compromettere la continuità di un servizio essenziale per la collettività, la Regione è intervenuta nel tempo con una serie di leggi che hanno autorizzato l’intervento anticipatorio nei confronti dei comuni, obbligati ex lege⁶³ ad intervenire finanziariamente per assicurare l'integrale copertura dei costi del servizio, in via sussidiaria rispetto alle società d'ambito di riferimento.

In questa prima fase temporale si collocano, ad esempio, l’art. 21, comma 17, della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19, l’art. 11 della legge regionale 14 maggio 2009 n. 6, l’art. 46 della legge regionale 12 maggio 2010, n. 11, l’art. 2 della legge regionale 7 gennaio 2011, n. 1.

In un secondo momento, sono intervenuti alcuni provvedimenti emergenziali, disposti da organi commissariali dapprima in attuazione dell’O.P.C.M. 9 luglio 2010 n. 3887, e, successivamente, di ordinanze del Presidente della Regione, emanate ai sensi dell’art. 191 del d. lgs. n. 152 del 2006 (ord. P.R.S. n. 8/RIF del 27 settembre 2013, e successive).

Tale fase, tuttora in corso, sulla base dell’ordinanza del Presidente della Regione n. 2/2015/RIF, risulta prorogata al 30 giugno 2015.

La tabella seguente illustra gli importi delle anticipazioni disposte sulla base delle richiamate normative, sulla base di ordinanze emergenziali e, da ultimo, a seguito dell’approvazione dei piani di rientro (par. 8.3).

Tabella 9 - Anticipazioni regionali per normativa di riferimento

*concesse in nome e per conto dei comuni, a valere sul gettito TIA /TARSU riscosso da Serit Sicilia s.p.a.

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di pubblica utilità

A fronte di un importo complessivo di oltre 722,4 milioni di euro, risultano recuperati a carico della finanza locale solo 84,8 milioni di euro.

Particolare attenzione, in questo contesto, merita la presenza di crediti alquanto datati.

8.2 L’esposizione debitoria complessiva che ne deriva a titolo di anticipazioni ammonta, al netto dei recuperi medio tempore effettuati dalla Regione⁶⁴, ad oltre 607,2 milioni di euro.

Tali importi, che vanno ben oltre i livelli di sostenibilità, risultano spesso non correttamente contabilizzati dagli enti locali e finiscono per costituire una consistente “posta occulta” in un contesto finanziario locale già di per sé fortemente problematico.

L’ammontare complessivo delle passività che gravano sul sistema risulta, tuttavia, molto più elevato ove si consideri anche l’esposizione debitoria delle società d’ambito e dei consorzi nei confronti di fornitori, banche ed altri creditori.

La stessa, in base alle certificazioni dei liquidatori, aggiornata al 15 giugno 2015, è quantificabile in euro 1.053.717.774.

Tabella 10 – Situazione debitoria A.T.O.

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di pubblica utilità

Anche questo importo, tuttavia, va inteso per difetto, in quanto vi sono alcune società, ad esempio ATO CT4 Catania ambiente, che non hanno risposto in nessuna delle tre rilevazioni, mentre altre non hanno aggiornato la propria posizione.

Computando anche gli importi più aggiornati forniti in precedenza dagli ATO inottemperanti, le passività complessive delle società e dei consorzi d’ambito potrebbero ascendere ad oltre 1.164.660.795 euro⁶⁵.

Chiaramente, un fenomeno degenerativo così grave, oltre che sulle modalità di gestione degli ATO, pone inevitabili interrogativi anche sulla capacità (e sulle annesse responsabilità) da parte degli enti locali di intercettarne e contrastarne per tempo le manifestazioni patologiche, attraverso un adeguato sistema di indirizzo e controllo nei confronti delle proprie società partecipate di settore.

Le evidenti lacune nei sistemi di corporate governance, non certamente adeguati al livello di problematicità del contesto di riferimento, hanno, infatti, impedito un efficace monitoraggio dei processi decisionali e dell’evoluzione gestionale delle società medesime, nonché il necessario reindirizzo verso criteri di oculatezza e di sana gestione, anche attraverso gli amministratori di rispettiva nomina.

Come si vedrà più avanti, questi debiti sono relativi alla fase antecedente alla data del 30 settembre 2013 e non includono quelli accumulati durante la fase emergenziale, a partire dal 1° ottobre 2013 in poi.

8.3 A seguito delle novità introdotte dalle leggi regionali 9 maggio 2012 n. 26, 19 settembre 2012, n. 49 e 9 gennaio 2013, n. 3, risulta estremamente difficoltosa la transizione verso l’entrata a regime del nuovo assetto (costituzione delle S.R.R. o, in alternativa, reinternalizzazione del servizio con affidamento dello stesso in forma singola o associata⁶⁶) previsto dalla riforma di settore, come comprovato anche dal reiterato slittamento dei termini legislativi per la cessazione delle gestioni delle società d’ambito.

Al fine di superare la situazione di stallo derivante dalla contemporanea attività di liquidazione e di gestione, fonte di aggravio della situazione debitoria, il Presidente della Regione ha adottato, ai sensi dell’art. 191 del d. lgs. n. 152 del 2006, l’ordinanza contingibile ed urgente n. 8/RIF del 27 settembre 2013, prorogata, da ultimo, fino al 30 giugno 2015 per effetto dell’ordinanza n. 2/RIF del 14 gennaio 2015.

Con l’ordinanza n. 8/RIF è stata costituita la gestione liquidatoria unitaria presso l’Assessorato regionale all’economia⁶⁷, in cui sono confluite tutte le gestioni liquidatorie ed è stato attribuito un ruolo di coordinamento del Dipartimento dell'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilità, autorizzato ad anticipare risorse finanziarie.⁶⁸

In ciascun ambito, pertanto, è stato insediato un commissario straordinario (15 in totale) competente ad adottare tutti gli atti necessari alla transizione verso il nuovo assetto gestionale e a garantire, al contempo, la continuità del servizio.

In base all’art. 3 dell’ordinanza, gli oneri di tale attività, per i quali è istituita separata contabilità, sono posti proporzionalmente a carico delle amministrazioni locali beneficiarie del servizio e, in caso di mancata corresponsione, è possibile attingere, previa diffida, ai trasferimenti regionali di loro spettanza⁶⁹.

Il nuovo sistema, che ha, di fatto, procrastinato i termini legislativi di cessazione dell’attività e di scioglimento delle società d’ambito attraverso la compresenza di commissari straordinari (per la gestione dall’1 ottobre 2013 in poi) e di commissari liquidatori (per la gestione dell’esposizione debitoria fino al 30 settembre 2013), non sembra, tuttavia, aver garantito adeguatamente la transizione verso i nuovi assetti gestionali.

Alla data del 12 giugno 2015, infatti, risultano costituite tutte e 18 le SRR e risultano adottati n. 146 decreti di riconoscimento di A.R.O. (aree di raccolta ottimale).

Le fasi di affidamento del servizio da parte degli UREGA risultano, tuttavia, ancora in corso e solamente due comuni – Acquedolci e Catenanuova – hanno completato l’iter procedurale⁷⁰.

Le gestioni commissariali, sulla base dei dati comunicati dal Dipartimento regionale dell’acqua e dei rifiuti, hanno accumulato un’esposizione debitoria, al 31 marzo 2015, pari a circa 44,48 milioni di euro.

Tabella 11 - Importi da recuperare durante la fase commissariale

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dal Dipartimento acqua e rifiuti

L’esposizione debitoria esposta va intesa, tuttavia, per difetto, in quanto i dati riportati fanno riferimento solo a 90 comuni in totale.

Ai fini del recupero di tali somme, l’Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità ha inviato una serie di diffide ad adempiere nei confronti dei comuni, prospettando, in caso di esito negativo, l’attivazione della procedura sostitutiva prevista dall’art. 6 della l.r. 11 maggio 2011, n. 7.

La quantificazione dei predetti importi, giova ricordarlo, avviene sulla base della semplice prospettazione dei commissari straordinari, incaricati della gestione delle società d’ambito in liquidazione.

Come anticipato in precedenza, il recupero delle somme anticipate nel corso degli anni si sta rivelando estremamente difficoltoso, in quanto alcuni comuni hanno contestato, anche in sede giudiziale, l’entità o l’esistenza del debito⁷¹.

Per queste ragioni, in data 7 novembre 2014, è stato costituito un gruppo di lavoro interdipartimentale, con il compito di effettuare una ricognizione completa e sistematica delle posizioni creditorie dell’amministrazione regionale nei confronti degli enti locali.

In ogni caso, sommando all’esposizione debitoria a titolo di anticipazione l’importo dei debiti certificati dai commissari liquidatori e, successivamente, i debiti accumulati durante la fase dei commissari straordinari, il debito complessivo a carico della finanza pubblica ascende, allo stato, ad oltre 1,816 miliardi di euro.

Tale massa debitoria, per la sua consistenza, risulta difficilmente sostenibile non solo per gli enti locali, ma anche per la stessa finanza regionale, che, in ultima istanza, finirebbe per sopportare il rischio di un’eventuale insolvenza degli enti locali nella restituzione delle anticipazioni di liquidità ricevute.

Ciò determina un pericoloso elemento di osmosi e di interconnessione tra la finanza regionale e quella locale, che finisce per legarne le sorti.

8.4 Al fine di rientrare da tale esposizione debitoria, l’art. 19, comma 2 bis della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9 e la circolare n. 2 del 10 novembre 2012 hanno consentito ai comuni di presentare richieste di anticipazione di cassa, previa deliberazione del Consiglio comunale, ai fini dell’estinzione dei debiti connessi alla gestione integrata dei rifiuti e della più celere chiusura delle gestioni liquidatorie dei consorzi e delle società d’ambito.

Nell’esercizio 2013, 98 comuni hanno presentato richieste di anticipazioni per complessivi euro 156.303.340,09.

Ulteriori 11 comuni hanno chiesto di accedere a tali risorse per euro 39.269.483,17, ma le istanze non hanno avuto seguito per via dell’avvio di procedure di riequilibrio finanziario pluriennale da parte degli stessi.

Nel corso del 2014, a seguito dell’annullamento di cinque decreti di anticipazione, l’importo si è ridotto a euro 148.519.296,27 e sono state concesse ulteriori dodici anticipazioni per ulteriori euro 10.061.015,49.

Nelle more della chiusura della fase liquidatoria delle società e dei consorzi d’ambito, nonché della definitiva transizione ai nuovi soggetti gestori, l’art. 19, comma 2 ter, della legge regionale n. 9 del 2010 (introdotto dalla legge regionale n. 26 del 2012) ha previsto che, per tutte le predette anticipazioni - disposte a qualsiasi titolo per l’emergenza rifiuti in Sicilia - il recupero dagli enti locali di riferimento avvenga in dieci annualità⁷².

Il reintegro delle somme avviene sulla base di un dettagliato piano finanziario di rimborso proposto dall'Autorità d'ambito ed asseverato dai comuni soci, a valere sui trasferimenti in favore degli stessi sulla base delle risorse del Fondo autonomie locali, con eventuali altre assegnazioni di loro spettanza.

In caso di mancata approvazione del piano, il recupero delle somme è previsto entro un arco di tempo decennale.

L’art. 45 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 ha autorizzato il Dipartimento Acqua e rifiuti a definire entro il 2014 le procedure di ripiano dei debiti relativi al servizio di gestione integrata dei rifiuti presentate dai comuni ai sensi dell’art. 19, comma 2 bis, della legge regionale 8 aprile 2012, n. 9, e dall’art. 45, commi 3 e 4 della legge regionale 12 maggio 2010, n. 11 e, mediante l’utilizzo di somme già autorizzate ai sensi dell’art. 45, comma 13, della legge citata.

Dai dati forniti dal Dipartimento regionale delle acque e dei rifiuti, alla data del 4 maggio 2015, risultano approvati 105 piani di rientro⁷³, che si elencano nella tabella seguente per distribuzione territoriale.

Tabella 12 e 13 - Piani di rientro presentati per Ambito territoriale

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di pubblica utilità

A seguito della prima rata del piano di rientro decennale presentato da 74 comuni, sono stati emessi i decreti di pagamento della terza quota dell’anticipazione e, in parte, della quarta quota per i comuni che hanno pagato la seconda rata del piano.

Ai fini del rientro dai debiti nei confronti degli ATO di riferimento, i piani approvati richiedono un’anticipazione di euro 158.580.311,76, che risulta già erogata al netto delle quote di anticipazioni del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti da restituire⁷⁴.

Il Dipartimento regionale per l’acqua e i rifiuti, nel 2014, ha trasmesso al Dipartimento delle autonomie locali la richiesta di trattenere, ai sensi dell’art. 19, comma 2 ter, della l.r. n. 9 del 2010, la prima delle tre rate, pari ad euro 17.038.826,94, a valere sulle trimestralità di parte corrente del Fondo autonomie locali 2013, relative alle quote di anticipazioni erogate dal Commissario delegato per l’emergenza rifiuti in Sicilia con le disposizioni n. 165 del 2011 e 24 del 2012. Tale quota è accantonata al cap. 5414.

Lo stesso Dipartimento ha comunicato di aver operato, complessivamente, trattenute a titolo di rimborso anticipazioni, sulle prime tre trimestralità 2014, per euro 26.865.772,43, non versate in entrata al bilancio regionale per via del contenzioso medio tempore insorto.

In alcuni casi, inoltre, gli importi da recuperare, per via delle convergenti richieste avanzate dai vari Dipartimenti, sono risultati eccedenti rispetto all’ammontare di quelli da erogare, con conseguente saldo negativo delle trimestralità.

I tentativi di recupero, relativi principalmente ad anticipazioni previste dalle leggi regionali n. 6 del 2009 e n. 11 del 2010 e a una quota di quelle disposte dal Commissario delegato per l’emergenza rifiuti ex OPCM, riguardano solo una minima parte degli importi anticipati.

Il contenzioso che ne è derivato, unitamente all’elevato numero di enti – 285, pari al 75 per cento circa del totale – che non hanno ancora concluso l’iter di approvazione dei piani di rientro, fornisce un’eloquente chiave di lettura del livello di sostenibilità di tale massa debitoria da parte della finanza locale e del relativo peggioramento del suo stato di salute.

8.5 Alle contestazioni giudiziali tra i comuni e la Regione a seguito dei tentativi di recupero degli importi anticipati, si aggiungono quelle, ancora più risalenti, insorte tra i comuni e le rispettive società d’ambito.

Come già più volte osservato⁷⁵, in molti casi i comuni hanno provveduto unilateralmente a negare il riconoscimento di una consistente parte del debito nei confronti delle società d’ambito, per via di servizi da questi non effettuati (come il servizio di raccolta differenziata), ovvero non resi secondo gli standard qualitativi e/o quantitativi pattuiti.

In alcuni casi, il contenzioso è culminato nell’annullamento dei bilanci delle società o dei consorzi d’ambito⁷⁶; in altri, addirittura, l’insostenibile esposizione debitoria delle società d’ambito ne ha causato la dichiarazione di fallimento⁷⁷.

Tali circostanze, ovviamente, rendono ancora più difficile l’asseveramento dei reciproci rapporti di debito/credito e dunque l’allineamento contabile⁷⁸ tra enti e società d’ambito, che costituisce il presupposto per l’approvazione dei piani di rientro e, in termini più generali, per il passaggio ai nuovi assetti gestionali.

Tra le cause dell’indebito procrastinarsi delle gestioni liquidatorie, inoltre, vi è anche la presenza di un quadro regolatorio regionale non sempre chiaro e di facile attuazione, che ha dato luogo, spesso, all’insorgenza di ulteriore contenzioso.

In questo contesto si colloca, ad esempio, l’introduzione della gestione liquidatoria unitaria, in cui sono confluiti tutti i rapporti attivi e passivi delle società d’ambito, che, anche per le evidenti peculiarità rispetto alla disciplina del codice civile (art. 2484 e ss.) ha causato una serie di problematiche interpretative ed applicative, ricordate anche in sede di adunanza, e culminate di recente con l’esperimento di svariate azioni di pignoramento presso terzi nei confronti della Regione, con evidente rischio di danno per la finanza pubblica regionale.

Significativi elementi di peculiarità rispetto ai regimi civilistici si registrano, inoltre, in relazione alla responsabilità sussidiaria degli enti locali per le obbligazioni delle società d’ambito, prevista dalle varie leggi regionali prima citate, che introducono significativi elementi di novità rispetto alla disciplina civilistica in tema di responsabilità dei soci nelle società di capitali.

Particolarmente difficili, inoltre, risultano i rapporti, spesso conflittuali, tra commissari liquidatori e commissari straordinari, per via anche della peculiarità delle funzioni, in regime emergenziale, attribuite a questi ultimi, spesso in deroga ai principi civilistici che regolano il funzionamento delle società.

L’estrema problematicità del quadro tratteggiato⁷⁹, che merita adeguato approfondimento in altra sede, costituisce la principale causa dell’anomalo protrarsi della situazione emergenziale, che stenta ormai a conciliarsi con i presupposti stessi della contingibilità.

Nell’attuale fase critica della finanza locale, si segnalano anche le difficoltà, da parte dei soggetti gestori del servizio, nel programmare e tenerne sotto controllo i costi, per la presenza di variabili eteronome – tra cui, soprattutto, quelle legate a repentine variazioni dei siti di discarica in cui conferire - in grado di far lievitare sensibilmente la spesa, anche in corso d’esercizio, con refluenze negative sugli equilibri di bilancio⁸⁰.

Evidenti, pertanto, risultano le ripercussioni di tali gravi problematiche non solo sul bilancio dei singoli comuni, ma anche sulla gestione dell’intero bilancio regionale, di per sé fortemente critica, nel difficile contemperamento tra esigenze creditorie, istanze debitorie e garanzia di continuità del servizio, nella necessaria transizione – non più procrastinabile - verso assetti gestionali maggiormente improntati ad efficienza, economicità ed oculatezza.

In sede di adunanza, i rappresentanti dell’Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità hanno riferito delle difficoltà, anche di tipo impiantistico, e delle direttive emanate ai fini della definitiva attuazione dei nuovi regimi gestionali.