Sezione di controllo per la Regione Siciliana

3. BREVI CONSIDERAZIONI SUL PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI NEGLI ENTI LOCALI SICILIANI.

Il processo di armonizzazione dei sistemi contabili costituisce una tappa di fondamentale importanza per la finanza pubblica, anche locale, in quanto mira ad assicurare, secondo le direttive dell’Unione Europea, il consolidamento e la trasparenza dei conti attraverso la promozione di un linguaggio comune dei sistemi contabili, che li renda omogenei ed inter operativi.

Il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, da ultimo modificato dal d.lgs. 10 agosto 2014 n. 126, introduce principi contabili generali che rispondono all’esigenza di adeguamento alla normativa comunitaria ed ai principi contabili internazionali (IAS)¹².

Allo scopo di poter conseguire gli anzidetti obiettivi, il decreto prevede il ricorso a una serie di strumenti, fra cui:

a) un sistema di contabilità finanziaria, affiancato da uno di contabilità economico - patrimoniale, che si ispirano a comuni criteri di contabilizzazione;

b) un piano integrato dei conti, finalizzato a garantire il consolidamento e il monitoraggio dei conti pubblici;

c) un nuovo sistema di bilancio, che costituisce lo strumento essenziale per il processo di programmazione, gestione e rendicontazione;

d) l’obbligo di redazione di un bilancio consolidato del “Gruppo amministrazione pubblica”.

Le nuove norme si applicano in via diretta alle Regioni a Statuto ordinario, ma ne è opportunamente prevista l’estensione anche alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome, attraverso il rinvio alle procedure di cui all’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, con una disposizione, l’art. 79, che sostanzialmente riproduce una norma (l’art. 37, comma 1, primo periodo) che ha superato indenne il vaglio di costituzionalit๳.

La radicale portata innovativa del d.lgs. n. 118 del 2011 è testimoniata dalla lunga fase di sperimentazione - protrattasi per tre anni - intesa a verificare l’effettiva rispondenza del nuovo sistema contabile alle esigenze conoscitive della finanza pubblica, all’esito della quale la verifica della praticabilità della riforma si è concretizzata nella formulazione del d.lgs. n. 126 del 2014 che ha ampiamente rivisitato il testo originario, varato nel 2011 sulla base della delega contenuta nella legge n. 42 del 2009.

Alla luce delle modifiche introdotte dal d. lgs n. 126 del 2014, assume una rilevanza centrale l’operazione di riaccertamento straordinario dei residui (art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011), da effettuare con riferimento alla data del 1° gennaio 2015, che ha la finalità di adeguare l’ammontare unitario e complessivo di quelli attivi¹⁴ e passivi¹⁵ al nuovo principio della competenza finanziaria potenziata.

Tale adeguamento, tuttavia, opera sui residui determinati alla data del 31 dicembre 2014 e contabilizzati nel relativo rendiconto, che è costruito e approvato sulla base dell’ordinamento contabile e finanziario previgente.

A questo riguardo, di fondamentale importanza appare anche la corretta conduzione della prodromica fase di riaccertamento “ordinario”, ex art. 228 del Tuel, al 31 dicembre 2014, che mira ad un’attenta verifica della sussistenza del titolo sottostante e che, in caso di esito negativo, deve necessariamente condurre alla cancellazione, dal conto del bilancio, delle poste attive o passive interessate.

Qualora tale operazione non sia condotta con la dovuta diligenza, è elevato il rischio di comportamenti opportunistici, in sede di riaccertamento straordinario, tesi a reimputare ad esercizi futuri, in base del principio di competenza rinforzata, poste creditorie ab origine inesigibili, con conseguente frustrazione delle basilari finalità della riforma.

L’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei residui, effettuato a seguito dell’attuazione del comma 7 del citato art. 3, e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, peraltro, è ripianato in non più di 30 esercizi, in quote costanti.

Parimenti importanti, a riguardo, risultano le operazioni di costituzione del Fondo pluriennale vincolato (art. 3, comma 4, d. lgs. n. 118 del 2011), a copertura delle spese reimputate, e del Fondo crediti di dubbia esigibilità (art. 46 d.lgs. n. 118 del 2011), il cui ammontare è determinato in considerazione dell’importo degli stanziamenti di entrata di dubbia e difficile esazione, secondo le modalità indicate nel principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011.

Sempre nell’ambito degli accantonamenti destinati a salvaguardare gli equilibri presenti e futuri del bilancio, s’inserisce il Fondo vincolato per perdite reiterate negli organismi partecipati, di cui all’art. 1, comma 550 e ss. legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014)¹⁶.

A riguardo, si richiamano le linee d’indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità armonizzata delle Regioni e degli enti locali, approvate dalla Sezione delle autonomie con delibera n. 4 /SEZAUT/2015/INPR del 17 febbraio 2015.

Un altro passaggio fondamentale è costituito dalla redazione del bilancio consolidato (art. 11-bis, d.lgs. n. 118 del 2011 e s.m.i.), che consente una rappresentazione contabile aggregata tra enti e rispettive aziende ed organismi partecipati/controllati, ma che è stato, tuttavia, posticipato al 2016 per gli enti non sperimentatori (art. 11-bis, comma 4, d.lgs. n. 118 del 2011 e s.m.i. ).

Analoga facoltà di rinvio è stata prevista, a livello nazionale (art. 3, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011), anche in riferimento all’obbligo di adozione del piano dei conti integrato e di affiancamento, a fini conoscitivi, del sistema di contabilità economico-patrimoniale alla contabilità finanziaria¹⁷.

Nelle more della definizione della procedura pattizia prevista dall’art. 79 del d.lgs. n. 118 del 2011, il legislatore regionale, dopo un primo, parziale, recepimento delle disposizioni nazionali mediante l'art. 6, comma 1, della legge regionale 12 agosto 2014, n. 21, ha ritenuto, a seguito delle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 126 del 2014, di intervenire nuovamente con l’art. 11, comma 3, della legge regionale 13 gennaio 2015, n. 3.

Tale normativa, dopo aver previsto (art. 11, comma 2) per l’Amministrazione regionale il rinvio al 2016 delle disposizioni nazionali ivi previste, ha lasciato liberi gli enti locali (art. 11, comma 3) di optare o meno, nella loro autonomia, per l’esercizio delle facoltà di rinvio previste dal medesimo decreto legislativo n. 118 del 2011, disponendo espressamente in tal senso “con propri atti”.

Qualora si realizzi tale ipotesi, la Sezione di controllo, in sede consultiva¹⁸, ha fatto presente la rilevanza di tutti gli accorgimenti prodromici (di tipo organizzativo, formativo, ecc.) ai fini della successiva entrata a regime.

Da ultimo, l’art. 6 della legge 7 maggio 2015, n. 9 ha riformulato il predetto art. 11, comma 3, della legge regionale n. 3 del 2015, prevedendo che, per gli enti locali e per i relativi enti e organismi strumentali, resti fermo il principio pattizio previsto dall’articolo 79 del decreto legislativo n. 118 del 2011, in tema di decorrenza e modalità di applicazione delle relative disposizioni, le quali dovranno comunque prendere avvio dal 1° gennaio 2016.

Con tale normativa, il legislatore regionale, intervenendo in materia per la terza volta a distanza di pochi mesi e ad esercizio 2015 abbondantemente in corso, anche per gli enti locali ha, di fatto, posticipato al 2016 l’entrata in vigore delle disposizioni relative all’armonizzazione dei sistemi contabili, andando ben oltre i limitati margini consentiti dal d. lgs. n. 118 del 2011 (come riferito, circoscritti solo ad alcuni istituti).

Per effetto di tale provvedimento legislativo, che, in definitiva, per il 2015 estromette gli enti locali siciliani dall’attuazione dell’imprescindibile riforma dell’ordinamento contabile, si viene a creare un singolare disallineamento rispetto al resto del Paese, in un ambito – quello dell’adozione di sistemi contabili e di schemi di bilancio omogenei – che, sul piano logico, postula un’applicazione il più uniforme possibile.

Nel rinviare, per comprensibili esigenze di sintesi, a un separato approfondimento della norma in questione, che desta più d’una perplessità di ordine costituzionale, la Sezione si limita, in questa sede, a constatare l’assenza di disposizioni transitorie tese a far salvo l’operato degli enti che, avendo diligentemente deciso di non avvalersi della facoltà di proroga prevista dalla normativa pre vigente, avevano già proceduto al riaccertamento straordinario dei residui e alle altre operazioni propedeutiche previste dal d. lgs. n. 118 del 2011.