Sezione di controllo per la Regione Siciliana

4. ANALISI DEI DATI - LE ENTRATE

4.1 L’analisi dei dati 2013 conferma nei comuni siciliani, tradizionalmente caratterizzati da un sistema di finanza locale di tipo derivato, una significativa ripresa dei livelli di autonomia di entrata, e ciò in linea con la progressiva valorizzazione delle risorse prelevate dai territori e in coerenza con i principi delineati dalla legge n. 42 del 2009 e dai relativi decreti attuativi.

Questo processo evolutivo, nei comuni delle Regioni a Statuto ordinario, risulta ancora più evidente a seguito della fiscalizzazione dei trasferimenti erariali, in larghissima parte confluiti nel fondo sperimentale di riequilibrio e nella compartecipazione al gettito dell’IVA, in attuazione di quanto previsto dal d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23.

Per via della loro natura sostitutiva, il decreto del Ministro dell’economia e finanze del 10 ottobre 2011 prevede che le somme ricevute a titolo di fondo sperimentale di riequilibrio (art. 2, comma 3, del d. lgs. n. 23 del 2011) vadano imputate contabilmente al titolo I, categoria 3 (tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie), mentre quelle da compartecipazione al titolo I, categoria 1 (imposte).

La riclassificazione delle entrate correnti che ne discende rende difficilmente comparabili i dati delle Regioni a Statuto ordinario con quelli della Sicilia, presso i quali continua a prevalere nel 2013 il regime dei trasferimenti (registrati al titolo II, categoria 1, delle entrate), pur in progressiva riduzione.

Inoltre, in base all’articolo 13, comma 17, del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, il fondo sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi dell'articolo 2 del d. lgs. n. 23 del 2011, varia in ragione delle differenze del gettito stimato dell’IMU – anticipata in via sperimentale al 2012 - ad aliquota di base. In caso d’incapienza, ciascun comune versa all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue.

Infine, l’articolo 28, commi 7 e 9, del citato d.l. n. 201 del 2011 prevede che, per gli anni 2012 e successivi, il fondo sperimentale di riequilibrio e i trasferimenti erariali dovuti ai comuni della Sicilia siano ridotti di ulteriori 1.450 milioni di euro, in proporzione alla distribuzione territoriale dell’imposta municipale propria.

Dall’applicazione compensativa del gettito IMU, rispetto ai trasferimenti, discende contabilmente una significativa riduzione dei trasferimenti erariali (titolo II, categoria I) e un incremento di entrate al titolo I categoria I (imposte).

Ulteriori riduzioni del fondo sperimentale di riequilibrio, di quello perequativo e dei trasferimenti sono state disposte dall’art. 16, commi 6 e 7, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95.

Le citate norme prevedono la riduzione dei trasferimenti erariali delle province per 500 milioni di euro per l'anno 2012 e per 1.200 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014, nonché 1.250 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015.

Per i comuni – compresi quelli con meno di 5.000 abitanti – i tagli ai trasferimenti ammontano a 500 milioni di euro per l’anno 2012, a 2.250 milioni di euro per l’anno 2013, a 2.500 milioni di euro per l’anno 2014 e a 2.600 milioni di euro a decorrere dall’anno 2015.

Tale riduzione nel 2012 è stata applicata solo agli enti non soggetti al patto di stabilità e le decurtazioni, a valere sui trasferimenti 2012, sono state disposte con decreti del Ministero dell’Interno 25 ottobre 2012 e 31 gennaio 2013. Le predette, nel 2013 decurtazioni sono state disposte con d.m. 24 settembre 2013.

Gli effetti dell’applicazione compensativa del gettito IMU rispetto ai trasferimenti risultano parzialmente attutiti dall’attribuzione ai comuni di un contributo compensativo del minor gettito¹⁹ derivante dall’applicazione dei primi tre articoli del d.l. n. 102 del 2013, che prevedono come “non dovuta” la prima e la seconda rata dell’IMU di cui all’art. 13 del d.l. 201 del 2011.

Tale circostanza, a decorrere dal 2013, determina infatti una diminuzione delle entrate del Titolo I - categoria 1^ e un incremento dell’entrate del Titolo II.

Per contro, sempre nel 2013, si segnala l’entrata in vigore dell’art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012 che istituisce, nello stato di previsione del Ministero dell'interno, il Fondo di solidarietà comunale, alimentato con una quota dell'imposta municipale propria di spettanza dei comuni, e contestualmente sopprime il fondo sperimentale di riequilibrio (art. 2 d.lgs. n. 23 del 2011), nonché i trasferimenti erariali a favore dei comuni della Regione siciliana, limitatamente alle tipologie di trasferimenti fiscalizzati di cui ai decreti del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, del 21 giugno 2011 e del 23 giugno 2012.

La medesima norma riserva allo Stato il gettito dell'imposta municipale propria di cui all'articolo 13 del citato decreto-legge n. 201 del 2011, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76 per cento.

Tale rilevante modifica normativa determina una drastica riduzione dei trasferimenti erariali (titolo II, categoria 1), e, al contempo, un significativo incremento delle entrate tributarie (titolo I, categoria 3).

Nel 2013, il fondo di solidarietà comunale incide, in termini di competenza, per il 12,7 per cento sul totale delle entrate tributarie.

Da ultimo, sul versante tributario, l’art. 1, comma 639, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, ha istituito dal 2014 l’Imposta Unica Comunale, composta dall’IMU propria, di natura patrimoniale, nonché dal Tributo Servizi Indivisibili e dalla Tassa sui Rifiuti.

Con il successivo comma 731 della medesima legge è stato disposto per il 2014 un contributo di 625 milioni di euro ai comuni, che tiene conto dei gettiti standard effettivi di IMU e TASI.

4.2. Per effetto delle predette manovre legislative, e in particolare della contabilizzazione al titolo I del fondo di solidarietà comunale, le entrate correnti dei comuni siciliani nel 2013 risultano prevalentemente composte da entrate tributarie, pari al 56 per cento del totale, seguite dai trasferimenti (34%), e dalle entrate extratributarie (per il restante 10%).

Evidente risulta la transizione verso il modello di finanza autonoma già in atto nei comuni delle restanti regioni, in cui le entrate tributarie incidono per il 58 per cento, mentre quello da trasferimenti, al pari delle extratributarie, incidono per il 21 per cento sul totale.

Grafico – Entrate correnti per titoli, esercizio 2013

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Gli accertamenti correnti pro capite nei comuni siciliani si attestano nel 2013 su un importo di 1.008 euro, lievemente al di sotto della media nazionale (euro 1.058), ma inferiore a quello rilevato nelle Regioni a Statuto speciale (euro 1.163).

In termini di competenza, gli effetti delle manovre limitative dei trasferimenti statali e regionali, della fiscalizzazione di alcuni trasferimenti, nonché, da ultimo, dell’introduzione nel 2013 del Fondo di solidarietà comunale, risultano evidenti nel grafico seguente, in cui la significativa riduzione dei trasferimenti (- 36,06 per cento nel triennio), evidenziata dalla parte in rosso, risulta parzialmente compensata dal progressivo incremento del titolo I, segnalato con il colore blu (+ 74,23 per cento nel triennio).

Grafico 2 – Entrate correnti per titoli pro capite, esercizi 2011-2013

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Le riscossioni in conto competenza si mantengono stabili a 610 euro pro capite, pur risentendo del fenomeno anzidetto.

Il grafico seguente compara la velocità di riscossione delle entrate correnti nei comuni siciliani, pari al 60,5 per cento, con quella dei comuni delle Regioni a Statuto speciale e con la media nazionale, che risulta superiore, rispettivamente, di 7 e di 9 punti percentuali.

Per le entrate proprie, la velocità di riscossione è del 58 per cento circa e si colloca ben al di sotto (rispettivamente, - 5% e - 10%) delle corrispondenti medie nazionali e delle Regioni a Statuto speciale.

Grafico 3 – Comuni - Velocità di riscossione delle entrate

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Il grafico n. 4, che rielabora i dati SIOPE, illustra per la totalità dei comuni siciliani, l’andamento delle riscossioni correnti totali (ossia in conto competenza e in conto residui) nel periodo 2011-2014.

Il volume complessivo delle riscossioni passa da 4.289,2 milioni di euro del 2011 a 4.169,2 milioni di euro del 2014, segnando un calo del 2,8 per cento.

Risulta evidente l’inversione progressiva di andamento tra entrate tributarie e trasferimenti, a quasi invarianza del totale.

Le riscossioni complessive al titolo I, per effetto anche delle modalità di contabilizzazione del fondo di solidarietà comunale, diminuiscono da 1.266,7 milioni di euro del 2011 a 2.606,4 milioni di euro nel 2014; per contro, i trasferimenti passano nello stesso quadriennio da 2.613,3 a 1.162,3 milioni di euro.

Pressoché stabili rimangono le riscossioni extratributarie, che si attestano a poco più di 400 milioni di euro.

Grafico 4 – Comuni Sicilia – Entrate correnti per titolo

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

4.3 Per le ex Province regionali siciliane, le entrate correnti risultano composte in prevalenza (67 per cento) da entrate tributarie, seguite dai trasferimenti correnti, che assorbono solo il 27 per cento del totale.

Appare limitato, invece, il gettito proveniente dalle entrate extratributarie, che, in considerazione della flessione della grandezza al denominatore, assorbe mediamente il 6 per cento del totale, pur in incremento rispetto agli anni precedenti.

Grafico 5 – Province Sicilia – Entrate correnti per titoli

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Tali entrate, sia in termini di competenza che di cassa, subiscono una costante riduzione dal 2010 al 2013.

Sotto il primo aspetto, gli accertamenti correnti si riducono nel triennio di ben 114 milioni di euro, attestandosi su un importo complessivo di 459 milioni di euro.

L’analisi di dettaglio evidenzia una flessione del 7 per cento circa delle entrate tributarie, che, come osservato, mantengono tuttavia un ruolo trainante, passando da 330 milioni a 308 milioni; tale risultato è parzialmente compensato da un lieve incremento di quelle extratributarie.

Buona le velocità di riscossione delle entrate al titolo I (91,%) rispetto al titolo III in cui risulta pari al 66,1 per cento.



Complessivamente, come si evince dal grafico seguente, tra il 2011 e il 2013 la velocità di riscossione corrente complessiva passa dall’ 85,2 al 76,3 per cento , in linea con la media regionale e nazionale.

Grafico 6 – Province Sicilia – Entrate correnti

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Particolarmente preoccupante, invece, risulta la flessione dei trasferimenti correnti, che, per via delle progressive decurtazioni stabilite dal legislatore statale, subiscono una consistente decurtazione, passando, in termini di competenza, da 215,3 milioni a 121,8 milioni nel 2013.

Nel dettaglio, i trasferimenti statali diminuiscono, nel triennio in considerazione, da 152,5 milioni di euro, riscossi al 92,3 per cento, a 8,14 milioni di euro, riscossi al 99 per cento.

I trasferimenti regionali passano nello stesso periodo da 56,06 milioni di euro a 110,5 milioni di euro, riscossi, però, solo per il 36 per cento in competenza.

La velocità di riscossione, riconducibile al ritardo nell’erogazione dei trasferimenti, flette drasticamente dal 74,2 per cento del 2011 al 39,9 per cento del 2013, dando luogo ad un ulteriore elemento di forte problematicità ai fini della gestione di cassa, e, nei casi più gravi, ai fini del mantenimento dei servizi essenziali.

4.4 Nel presente paragrafo si esaminerà il dettaglio delle entrate tributarie dei comuni siciliani, che, come riferito in precedenza, fanno registrare nel triennio 2011/2013 un sensibile incremento di gettito in termini sia di competenza che di cassa.

Sotto il primo profilo, analizzando i dati 2013, un ruolo trainante è svolto dall’imposta municipale propria (IMU), il cui gettito è pari al 30 per cento del totale del titolo I.

Il dato, in alcuni casi, può risentire di indebite contabilizzazioni della quota di alimentazione del fondo di solidarietà comunale di cui all’art.1, comma 380, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che di per sé assorbe il 13 per cento del totale.

Con il 22 per cento del totale, segue poi la TARES (Tariffa Rifiuti e Servizi), di nuova introduzione a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 14 del decreto legge 6 dicembre 2011 n. 201 (c.d. "decreto salva italia"), convertito in legge n. 214 del 2011.

Tale tributo, introdotto in sostituzione della TARSU/TIA, viene soppresso nel 2014 a seguito dell’entrata in vigore dell’art.1, comma 704, della legge n.147 del 2013, la quale istituisce, a decorrere dal 2014, la IUC, prevista dall’art. 1, comma 639, che si compone dell’IMU, della TASI per i servizi indivisibili e della TARI, ossia della nuova tassa sui rifiuti.

In termini di competenza, le riscossioni della TARES nel 2013 sono pari al 36,1 per cento dell’accertato, a fronte di una velocità di riscossione media delle entrate tributarie ben più elevata (60,3%).

La presenza di un valore medio nazionale ben più consistente (57,4%) potrebbe essere sintomatica anche di una tendenza locale ad una sovrastima – o quanto meno prudenziale – degli accertamenti.

Il fenomeno assume connotazioni fortemente problematiche ove si considerino le criticità, anche in termini di liquidità, legate all’espletamento del servizio di igiene ambientale (capitolo 8), di cui il tributo si prefigge di coprire integralmente i costi economici.

Segue, in termini di gettito, l’addizionale IRPEF (10% circa del totale), che si mantiene abbastanza stabile, nonostante la congiuntura economica.

La voce residuale comprende l’imposta su pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni, la tariffa di igiene ambientale ex art.49 D.Lgs n. 22 del 97 (cd. “TIA 1”), l’imposta di sbarco e l’imposta di soggiorno²⁰ (queste ultime due previste dall’art. 4, commi 1 e 3, del d. lgs. 14 marzo 2011, n. 23).

Grafico 7 – Comuni Sicilia – Entrate tributari per risorsa

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.5 Nel grafico 7 si tiene conto anche del gettito TARSU, pari al 9 per cento del totale, che si riferisce all’attività di recupero evasione di anni precedenti.

Sotto tale profilo, si segnala l’incremento di attività di tali azioni i cui risultati appaiono evidenti più in termini di competenza (17 euro pro capite) che di cassa (2 euro pro capite).

I margini di miglioramento nella velocità di riscossione sono imputabili ad una molteplicità di fattori, sia di tipo endogeno (criteri di stima degli accertamenti, tempistiche di emanazione dei ruoli), sia di tipo esogeno (difficile congiuntura economica, contenzioso tributario, livello di efficienza dei sistemi di riscossione).

Consapevole dell’importanza di tale leva strategica, il legislatore regionale, almeno fino al 2012 (art. 4, comma 9, della legge regionale 9 maggio 2012, n. 26), ha introdotto specifici meccanismi di premialità per gli enti locali che avessero dimostrato di aver adottato misure di contrasto all’evasione e all’elusione dei tributi locali.

Nello stesso senso si è posta la legislazione nazionale, che infatti ha considerato il gettito nella lotta all’evasione e all’elusione fiscale quale importante fattore premiale per gli enti locali (art. 26, l. n. 42 del 2009) e ha, al contempo, incentivato la stipula di protocolli d’intesa con l’Agenzia delle entrate, stabilendo per i comuni una consistente quota di compartecipazione al maggior gettito dei tributi erariali²¹.

Gli effetti benefici di questi sistemi incentivanti sono da ricollegare non solo all’incremento di risorse, ma anche ad un cambiamento di approccio, più volte invocato dalla Corte, ai fini deterrenti e di una maggiore equità del sistema tributario locale.

In questa cornice si colloca il tentativo avviato da parte di molti comuni di potenziare, anche in termini organizzativi, tale attività, al fine di reperire utili risorse per l’implementazione dei livelli di autonomia impositiva e finanziaria, o, in alcuni casi, per il riequilibrio finanziario²².

4.6 Gli effetti delle manovre finanziarie si riverberano positivamente anche sull’autonomia impositiva dei comuni siciliani che, tra il 2011 e il 2013, passa dal 33,1 al 55,6 per cento, attestandosi su valori prossimi alla media nazionale (58,1%) e superiori a quella delle regioni a Statuto speciale (46,3%).
Grafico 8 – Comuni – Autonomia Impositiva

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.7 La velocità di riscossione delle entrate tributarie, nonostante il miglioramento registrato nei confronti degli anni pregressi (+15% circa rispetto al 2011), risente tuttavia degli effetti negativi della congiuntura economica, attestandosi al 60,3 per cento, dato che comunque si pone ben al di sotto della corrispondente media nazionale e delle regioni a Statuto speciale (rispettivamente, - 4% circa e - 11,6%).

Grafico 9 – Comuni – Velocità di riscossione entrate tributarie

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Il grafico seguente, basato su dati SIOPE, illustra l’andamento delle riscossioni totali nel quadriennio 2011/2014 per singola risorsa.

Grafico 10 – Comuni – Entrate tributarie per risorsa

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

In ragione delle numerose modifiche normative intervenute in materia, che hanno dato luogo all’avvicendamento tra tributi diversi, verranno raggruppati in un’unica voce ICI/IMU sperimentale/ IMU propria e, in un’altra, TARSU, TIA 1, TARES e TARI.

Le riscossioni tributarie nei comuni siciliani, in linea con quanto osservato in precedenza, risultano in costante crescita nel periodo in considerazione, lievitando da 1.266,7 milioni di euro del 2011 a 2.075,6 milioni di euro del 2014.

Dopo la flessione registrata nel 2012, si assiste ad un incremento del gettito complessivo, soprattutto per l’incidenza della quota IMU destinata ad alimentare il fondo di solidarietà comunale, che nel 2013 è pari a 370 milioni di euro, mentre nel 2014 ascende a 530,8 milioni di euro, con un’incidenza sul totale che supera il 25 per cento.

Al netto di tale quota, il gettito ICI/IMU, nelle sue varie denominazioni, aumenta costantemente, passando da 500,5 milioni di euro nel 2011 ad oltre 704 milioni di euro nel 2014.

Determinante, in tale ambito, appare il diverso meccanismo di rivalutazione della rendita catastale, ma, a seguito dello “sblocco” della leva fiscale, anche il diffuso incremento delle aliquote da parte dei comuni, attese le crescenti difficoltà finanziarie.

Risulta in incremento anche il gettito dell’addizionale IRPEF, che aumenta da 161,5 a 269,3 milioni di euro, nonostante la difficile congiuntura economica.

Anche in questo caso, l’aumento di gettito è in parte riconducibile al progressivo aumento delle aliquote da parte dei comuni.


4.8 Nelle ex Province regionali siciliane, le entrate tributarie fanno registrare un trend di progressiva riduzione rispetto ai due anni precedenti, con un calo degli accertamenti di circa 22 milioni di euro rispetto al 2011 (-7%), influenzato principalmente dal progressivo venir meno dell’addizionale provinciale sull’accisa ENEL, abolita dall’articolo 2, comma 6, del d. lgs. n. 23 del 2011, a partire dal 2012, a fronte di un corrispondente aumento dell’accisa erariale.

Nonostante la sfavorevole congiuntura economica, aumenta in termini di competenza il gettito dell’imposta sulle assicurazioni (+ 10% rispetto al 2011) per via dell’incremento dei premi assicurativi cui è correlato, che conferma il proprio primato, e dell’imposta provinciale di trascrizione (+14%).

Il grafico seguente fornisce evidenza di quanto appena riferito.

Grafico 11 – Province – Entrate tributarie per risorsa

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Il grado di autonomia tributaria aumenta al 67,2 per cento circa, per via della consistente flessione delle entrate correnti, poste al denominatore del rapporto.




Il dato si pone ben al di sopra della corrispondente media nazionale, pari al 56,4 per cento.

I valori registrati risultano alquanto eterogenei tra loro, ed oscillano tra un massimo del 73,8 per cento (amministrazione provinciale di Catania, che conferma il proprio primato, seguita da Palermo con il 72 per cento) e un minimo del 45,5 per cento (amministrazione provinciale di Enna, che conferma il proprio primato negativo, seguita dalla Provincia di Siracusa con il 49,7 per cento).

Le variazioni risultano in gran parte spiegabili alla luce della diversa concentrazione di reddito tra la popolazione ivi residente.

Nel 2014, per il quale, come osservato, è disponibile solo il dato in termini di cassa, le riscossioni tributarie ammontano a 261,3 milioni di euro, mentre le riscossioni correnti sono pari a 393,1 milioni di euro.

Grafico 12 – Province – Autonomia Impositiva

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Come riferito in precedenza, la velocità di riscossione tributaria si attesta nel 2013 su un soddisfacente 91,6 per cento, addirittura superiore alla corrispondente media nazionale (88,1%).

Il grafico seguente, basato sulle rilevazioni SIOPE, illustra l’andamento delle riscossioni tributarie nel quadriennio 2011-2014 (-19,8%), da cui risulta, comunque, una significativa riduzione di gettito, in termini di cassa, dell’imposta sulle assicurazioni, che tra il 2013 e il 2014 si decrementa da 186,9 a 156,8 milioni di euro. Stabile nel 2014 l’imposta provinciale di trascrizione (IPT).

Grafico 13 – Province – Entrate tributarie per risorsa

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Tra i tributi minori si segnalano il tributo ambientale provinciale (cod. SIOPE 1171 e 1172, il cui gettito nel 2014 è 16,4 milioni di euro circa) e la TOSAP (cod. 1211 e 1212, il cui gettito complessivo nel 2014 è di 959 milioni di euro circa).

A livello nazionale, il d. lgs. n. 68 del 2011, recante disposizioni in materia di autonomia di entrata delle Regioni a statuto ordinario e delle Province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario, nel disporre la soppressione dei trasferimenti delle Province aventi carattere di generalità e permanenza, siano essi di fonte statale o regionale, ha delineato un rinnovato sistema delle entrate provinciali che, a partire dal 2012 sono costituite da:

• 
  
  • 
    tributi propri relativi al trasporto su gomma (art. 17) e, segnatamente, dall’imposta sulle assicurazioni per la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore (Rca) e dalla imposta provinciale di trascrizione;
    
  • 
    compartecipazione provinciale all’Irpef (art. 18), in sostituzione dei trasferimenti statali, con aliquota determinata nella misura dello 0,60 per cento dal d.p.c.m. 7 luglio 2012;
    
  • 
    compartecipazione alla tassa automobilistica regionale (art. 19);
    
  • 
    fondo sperimentale di riequilibrio provinciale (art. 21) avente durata biennale e, comunque, sino alla attivazione del Fondo perequativo previsto dall’art. 13 della l. n. 42 del 2009;
    
  • 
    ulteriori tributi provinciali previsti dalla legislazione vigente.