Sezione di controllo per la Regione Siciliana

4.9 Passando, poi, all’analisi delle entrate derivate, emerge che, a differenza degli anni pregressi, gli accertamenti al titolo II dell’entrata nel 2013 segnalano una prevalenza dei trasferimenti regionali (48% del totale, cui si aggiunge un ulteriore 8% per le funzioni delegate) rispetto a quelli statali (42% del totale).

Il grafico seguente ne evidenzia il dettaglio in ragione della rispettiva provenienza (Stato, Regione, Organismi comunitari ed altri soggetti).

Grafico 14 – Comuni – Entrate Titolo II per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.10 L’andamento delle entrate da trasferimenti erariali risente degli effetti delle manovre indicate al par. 4.1, e, in particolare, delle riduzioni disposte dall’art. 16, commi 6 e 7, del d. l. 6 luglio 2012, n. 95, dall’art. 1, comma 380, della legge 228 del 2012 e, per converso, del contributo compensativo del minor gettito previsto dagli artt. 1 e 3 del d.l. n. 102 del 2013.

Gli accertamenti al titolo II, categoria I, tra il 2011 e il 2013, subiscono una flessione del 56,08 per cento, che conseguentemente determina il sensibile decremento del grado di dipendenza erariale dal 55,5 al 42,1 per cento, a fronte di un valore medio nazionale più elevato (52,5%).

Grafico 15 – Comuni – Grado di dipendenza erariale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Ai fini degli equilibri di cassa, bisogna segnalare che nonostante i ritardi nell’attribuzione delle risorse, la velocità di riscossione nel 2013 si colloca su un soddisfacente 87,2 per cento, in linea con la media delle regioni a Statuto speciale e leggermente al di sotto della media nazionale (90,1%).

Grafico 16 – Comuni – Trasferimenti erariali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Il grafico seguente, che rielabora i dati SIOPE, illustra l’evidente flessione delle riscossioni totali (competenza e residui) dei trasferimenti erariali nel periodo 2011/2014.

Queste ultime si riducono da 1.426 a 378,2 milioni di euro (-73,5%).

Particolarmente marcata, come testimoniato dall’inclinazione della retta, risulta la flessione tra il 2012 e il 2013 con un quasi dimezzamento delle entrate, che subiscono simile decurtazione tra il 2013 e il 2014.

Grafico 17 – Comuni – Trasferimenti erariali, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Il limitato arco di tempo durante il quale vengono disposti tali tagli pone evidenti problemi di sostenibilità, tenuto conto che gli enti non riescono a compensare i minori introiti con riforme strutturali tese al contenimento della spesa corrente.


4.11 L'articolo 14 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, al comma 2, prevede, tra l'altro, che i trasferimenti erariali, comprensivi della compartecipazione IRPEF, dovuti alle province dal Ministero dell'interno siano ridotti di 300 milioni di euro per l'anno 2011 e di 500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012.

L’art. 3 del d.m. interno 13 marzo 2012 dispone che gli importi delle riduzioni per le province ricadenti nei territori della Sicilia siano applicati, a decorrere dall'anno 2012, in sede di determinazione dei trasferimenti erariali spettanti.

L’art. 1, comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 ha poi determinato il concorso delle Province al contenimento della spesa pubblica in 1.118 milioni di euro, di cui, per il 2015, 100 milioni a carico di quelle di Sicilia e Sardegna. Il predetto contributo ascende a 2 miliardi per il 2016 e 3 miliardi per il 2017.

Tale contributo si somma agli ulteriori 516,7 milioni di euro per l’anno 2015 previsti nell’ambito delle politiche di c.d. “spending-review”, ai sensi dell’articolo 47 del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, in tema di risparmi della spesa media corrente, per acquisto di autovetture e di conferimento di incarichi e consulenze, le cui quote sono state ripartite con d.m. interno 28 aprile 2015.

Con il DEF 2015, il Governo, nello sciogliere positivamente il nodo delle clausole di salvaguardia previste dalla legge di stabilità 2015, attraverso la loro sterilizzazione, ha prefigurato ulteriori tagli alla spesa pubblica per circa 10 milioni di euro.

In questo contesto si colloca, da ultimo, il d.m. Interno del 29 maggio 2015, con cui è stato deliberato un “contributo pari a 60 milioni di euro, per l'anno 2015, a carico delle Città metropolitane e delle Province, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e per la riduzione dei costi della politica”.

Sul versante della spesa, l’art. 1, comma 420, della legge di stabilità 2015 fa divieto alle Province di ricorrere a mutui (se non per spese rientranti nelle funzioni dell’edilizia scolastica e della costruzione e manutenzione delle strade), ma, soprattutto, fa divieto di effettuare spese correnti per assunzioni a tempo indeterminato, ovvero di acquisire personale attraverso l’istituto del comando o l’affidamento di incarichi di studio e consulenze, con contestuale taglio delle dotazioni organiche al 1° gennaio 2015 nelle percentuali ivi indicate.

Ai già rilevanti tagli dei trasferimenti previsti dall’art. 14, comma 1, d.l. n. 78 del 2010, in serrata successione ed in un arco temporale assolutamente contenuto, hanno fatto seguito le riduzioni del Fondo sperimentale di riequilibrio previste, dapprima, dal d.l. n. 201 del 2011 (c.d. decreto Salva Italia), poi, le decurtazioni di cui al decreto legge sulla revisione della spesa del 6 luglio 2012, n. 95, e infine quelle introdotte dalla legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013).

Nel dettaglio l’art. 28, comma 8, del d.l. n. 201 del 2011 ha previsto, a carico delle Province, una riduzione per l’anno 2012 e per quelli successivi, del Fondo sperimentale di riequilibrio, ovvero, laddove istituito, di quello perequativo, nella misura di 415 milioni di euro, mentre l’art. 16, comma 7, del decreto c.d. “spending review” ha disposto che il fondo medesimo sia ridotto di 500 milioni di euro per l’anno 2012, di 1.000 milioni per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e di 1.050 milioni a decorrere dall’anno 2015; la successiva legge di stabilità 2013 ha, peraltro, rimodulato detti tagli che, secondo le previsioni di cui al comma 121 dell’articolo unico, risultano pari a 1.200 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2013 e 2014, ed a 1.250 milioni di euro a decorrere dal 2015.

Da ultimo, si segnala la sentenza della Corte costituzionale n. 67 del 24 aprile 2015, che, con riferimento al decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16 e relativa legge di conversione, e, in particolare, alla riduzione dei trasferimenti di risorse finanziarie statali alle Province siciliane mediante rivalsa sul gettito dell'imposta sulle assicurazioni RCA riscosso nel territorio regionale, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione siciliana.

Per effetto delle menzionate manovre finanziarie, ma anche delle diverse modalità di contabilizzazione di alcune entrate, i trasferimenti statali passano, nel triennio 2011/2013, da euro 152,5 milioni di euro (riscossi al 92,3%) ad euro 8,15 milioni di euro (riscossi al 99%).

Conseguentemente, il grado di dipendenza erariale, nel 2013, si riduce drasticamente al 6,7 per cento, con valori alquanto oscillanti tra le varie realtà locali, a fronte di una media nazionale dell’11,6 per cento.

Grafico 18 – Province – Grado di dipendenza erariale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Il grafico seguente fornisce evidenza della velocità di riscossione, che nel 2013, si attesta al 99,12 per cento, ben al di sopra rispetto ad altre zone territoriali.

Grafico 19 – Province – Trasferimenti erariali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Di ancora più immediata evidenza risulta il grafico seguente, che illustra il progressivo abbattimento dei trasferimenti erariali nel quadriennio 2011/2014, le cui riscossioni diminuiscono da 184,3 milioni di euro a 7,2 milioni di euro(-96%).

Grafico 20 – Province – Trasferimenti erariali, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

4.12 A seguito del progressivo decremento dei trasferimenti statali, quelli regionali assumono una connotazione sempre più rilevante nell’ambito della finanza locale siciliana.

Gli accertamenti al titolo 2, categoria 2 e 3, si riducono nel triennio 2011/2013 del 25 per cento, parallelamente al progressivo definanziamento del Fondo Autonomie locali (cfr. grafico 10).

Nel 2013, l’art. 15, comma 1, della legge regionale 15 maggio 2013, n. 9, e successivamente l’art. 3 della legge regionale 25 novembre 2013, n. 20, quantificano il fondo per i comuni in euro 558,5 milioni, di cui 180 milioni destinati a spesa d’investimento. Il predetto importo, tuttavia, è compensativo dei minori introiti derivanti dalla cessazione dell’applicazione dell’addizionale comunale e provinciale dell’accisa all’energia elettrica, il cui gettito è quantificato in 67 milioni di euro.

Il grafico seguente illustra chiaramente la consistente riduzione dei trasferimenti regionali, evidenziando, al contempo, anche la consistenza della quota vincolata a spesa d’investimento.

Grafico 21 – Comuni – Ripartizione del Fondo delle Autonomie

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati dell’Assessorato reg. delle aut. locali e della funzione pubblica.

*Importo aggiornato alla l.r. 25.11.2013, n. 20, calcolato al netto del gettito compensativo dell’addizionale comunale all’energia elettrica, quantificato in circa 67 milioni di euro.
Nel 2014, il sistema dei trasferimenti regionali è stato radicalmente riformato dall’art. 6 della l.r. 28 gennaio 2014, n. 5, che ha disposto la soppressione del Fondo per le autonomie locali di parte corrente, istituendo, al contempo, in favore dei comuni, la compartecipazione al gettito regionale dell'Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), calcolata applicando un'aliquota di compartecipazione al gettito dell'imposta sui redditi IRPEF effettivamente riscossa in Sicilia nell'anno precedente all'esercizio di riferimento.

Il successivo comma 2 ha istituito il Fondo perequativo comunale, alimentato con una quota della compartecipazione al gettito dell'IRPEF, prelevata alla fonte, da fissare entro il 30 aprile di ciascun anno.

Con decreto dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione pubblica, di concerto con l'Assessore regionale per l'economia, previo parere della Conferenza Regione-Autonomie locali, sono stabilite entro il 30 aprile di ciascun anno l'aliquota di contribuzione al predetto Fondo, uniforme per tutti i comuni, nonché le quote di spettanza di ciascun comune²³.

A decorrere dal 2015, per effetto delle modifiche introdotte dall’articolo 6, comma 3, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, tale norma viene modificata attraverso la riformulazione dei criteri di riparto.

Anche il nuovo regime prevede l’erogazione in quattro trimestralità posticipate, l’ultima delle quali entro il 28 febbraio dell'anno successivo a quello di competenza.

4.13 Per via della decrescita delle entrate correnti più che proporzionale rispetto a quella dei trasferimenti regionali, aumenta progressivamente il grado di dipendenza regionale, che aumenta nel triennio 2011/2013 di oltre 11 punti percentuali, attestandosi, da ultimo, al 56,4 per cento.

La media nazionale, ben più contenuta (40,76%), conferma il maggior livello di dipendenza regionale nelle Regioni a Statuto speciale, la cui media è del 74,8 per cento.

Grafico 22 – Comuni – Grado di dipendenza regionale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.14 Consistenti volumi di trasferimenti regionali si registrano anche con riferimento alla compartecipazione agli oneri per il personale precario.

I contributi erogati dal Dipartimento regionale del lavoro, impiego, orientamento, servizi ed attività formative, in relazione alle varie normative di riferimento, nel triennio 2011-2013 risultano essere i seguenti:

Tabella 1 - Trasferimenti regionali per il personale precario

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Agenzia regionale per l’impiego

Il trend di leggero, ma costante, incremento di unità di personale precario in servizio presso gli enti locali siciliani (oltre 18.000 unità nel 2012) appare difficilmente conciliabile con gli obblighi di contenimento delle dinamiche retributive e occupazionali imposti dal legislatore nazionale. Sul punto si tornerà più avanti.

In questa sede, si può tuttavia anticipare che l’art. 30 della l.r. 28 gennaio 2014, n. 5, ha abrogato ogni forma di contribuzione in favore del personale precario, e, in particolare, gli articoli 4 e 8 della legge regionale n. 16 del 2006, in base ai quali la Regione erogava annualmente un contributo pari al 90 per cento delle somme impegnate dai comuni per corrispondere la retribuzione al personale ex ASU titolare di contratti a tempo determinato.

Al contempo, ha istituito, presso il Dipartimento regionale delle autonomie locali, un Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio da ripartire con decreto dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione pubblica, determinato, per il triennio 2014-2016, in misura pari a 180.868 migliaia di euro per l'anno 2014 e 199.491 migliaia di euro per ciascuno degli anni 2015 e 2016.

La ripartizione tiene “anche conto, fermo restando la dotazione complessiva delle risorse, del contributo già̀ concesso per ogni singolo lavoratore alla data del 31 dicembre 2013”.

Il successivo comma 7 bis prevede la possibilità per l’Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione pubblica di autorizzare l’erogazione agli enti locali di acconti sul Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio fino al 40 per cento delle somme dovute nell’anno precedente dalla Regione.

Per l’anno 2014, in attuazione della circolare prot. n. 9837 del 24 giugno 2014- avviso 8, è stato emanato il piano di riparto con DA n. 88/S2 del 3 aprile 2015, che autorizzava una disponibilità complessiva di euro 171.819.427,96, a fronte del quale, con i successivi DDRS²⁴, sono stati erogati circa 160 milioni di euro.

Di questi, a seguito delle relative richieste, sono stati erogati complessivamente, a titolo di fondo straordinario di cui all’art. 30, comma 7 bis, euro 67.535.610,72.

Per fissare i criteri di ripartizione del fondo straordinario 2015 è in corso di emissione un’apposita circolare.

Le due tabelle seguenti riassumono gli importi erogati ai comuni, raggruppati per provincia, nonché gli importi erogati alle ex Province regionali.

Tabella 2 - Comuni - Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio

Fonte: Assessorato regionale delle Autonomie Locali e della funzione pubblica

Tabella 3 - Province - Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio

Fonte: Assessorato regionale delle Autonomie Locali e della funzione pubblica

4.15 Nel delineato contesto, il legislatore con il nuovo regime ha modificato il vincolo di destinazione dell’entrata, spostandolo dalla copertura delle spese per le retribuzioni del personale c.d. precario (che nelle precedente quadro normativo era predeterminata ex lege) alla “compensazione” degli squilibri di bilancio cagionati da tali spese (rectius, dal venir meno del sistema di finanziamento derivato delle stesse), prevedendo un meccanismo di riparto a consuntivo.

Sul nuovo sistema di riparto, per come astrattamente configurato, la Sezione di controllo in sede consultiva²⁵ non ha mancato di esprimere perplessità basate su un triplice ordine di fattori.

In primo luogo, il descritto meccanismo di funzionamento mal si concilia con le esigenze di tempestività e di correttezza della programmazione finanziaria degli enti locali siciliani, necessariamente improntata a criteri di veridicità, oltre che di tempestività e di annualità (art. 162, commi 3 e ss., Tuel), per via della mancanza, ad esercizio finanziario inoltrato, di certezza sulle risorse finanziarie acquisibili e disponibili.

D’altronde, il trasferimento in favore dell’ente non è predeterminato e, nonostante si preveda che tenga conto del contributo già concesso per ogni lavoratore al 31 dicembre 2013, resta condizionato dal plafond stanziato nel bilancio regionale.

In secondo luogo, alla luce anche della dichiarata finalizzazione dei contributi, che è quella di “compensare” gli squilibri e non di garantire l’integrale copertura del fabbisogno di risorse derivante dalle minori entrate, non è assicurato che la contribuzione regionale sia sufficiente a coprire integralmente la spesa necessaria per i contratti del personale proveniente dal regime dei lavoratori socialmente utili o anche solo l’ammontare dei trasferimenti erogati sotto la vigenza del precedente regime.

In terzo luogo, le tempistiche di erogazione, al di là delle ipotesi di anticipazione straordinaria di cui al comma 7 bis²⁶, risultano oltremodo dilatate, determinando un sensibile disallineamento, in termini di cassa, tra spese obbligatorie, aventi carattere continuativo, e correlate entrate, che certamente non giova (ai già deteriorati) equilibri di bilancio di molti comuni.

Sulla base di queste premesse, e tenuto conto delle gravi criticità che connotano il sistema di finanza locale, appare, pertanto, imprescindibile che i comuni ispirino la propria fase previsionale a criteri assolutamente prudenziali.

Per contro, appare auspicabile una riforma del sistema di contribuzione appena descritto, anche nella prospettiva dell’imminente entrata a regime del sistema di contabilità armonizzata, che si basa su certezza e “temporarizzazione” dei flussi di cassa.

A riguardo, appare utile ricordare che, in tema di contabilizzazione delle entrate da trasferimenti e contributi da altre amministrazioni pubbliche, il nuovo art. 179, comma 2, lett. c-bis), del Tuel stabilisce che l’accertamento vada fatto a seguito della comunicazione dei dati identificativi dell'atto amministrativo di impegno dell'amministrazione erogante²⁷.

In sede di adunanza, il Dirigente generale del Dipartimento regionale delle autonomie locali ha sottolineato il difficile lavoro di censimento dei lavoratori a tempo determinato computabili a questo riguardo, che, attraverso l’esclusione del personale cessato dal servizio e di quello ricadente in altre fattispecie legislative, ha comportato un consistente risparmio di spesa.

4.16 Il problema dell’eccessiva dilatazione delle tempistiche di erogazione, in termini più generali, riguarda l’intero complesso dei trasferimenti regionali, per via delle ristrette disponibilità di cassa, ma anche dei numerosi passaggi decisionali connessi all’iter politico - amministrativo di concertazione, definizione e di ripartizione delle risorse.

Tali preoccupazioni risultano avvalorate dalla progressiva decrescita della velocità di riscossione dei trasferimenti regionali, che passa tra il 2011 e il 2013 dal 64,8 al 49,5 per cento, a fronte di medie nazionali (65,2%) e delle Regioni a Statuto speciale (70,3%) ben più elevate.

Grafico 23 – Comuni – Trasferimenti regionali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.17 Ulteriore elemento di criticità risiede anche nella stessa consistenza dei trasferimenti, che, in linea con il trend legislativo in atto a livello nazionale, risulta in costante decremento.

Il grafico seguente, con riferimento ai soli dati di cassa, illustra le riscossioni totali (competenza e residui) nel quadriennio 2011/2014, effettuando una comparazione con il relativo trend dei trasferimenti statali.

Grafico 24 – Comuni – Trasferimenti correnti, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Le riscossioni dei trasferimenti regionali si riducono tra il 2011 e il 2014 del 34,8 per cento, passando da 1.161,9 milioni di euro a 756,6 milioni di euro.

Esse si collocano, tuttavia, a partire dal 2013, ben al di sopra della corrispondente entrata statale, con una valenza in qualche modo compensativa.

In sede di adunanza, i rappresentanti dell’ANCI Sicilia e dell’URPS si sono ampiamente soffermati sulla sostenibilità dei tagli ai trasferimenti e sulle criticità che ne scaturiscono per il sistema di finanza locale.

Il Dirigente generale del Dipartimento regionale delle autonomie locali ha sottolineato le problematiche collegate alle difficoltà finanziarie della Regione e quelle legate all’incidenza dei vincoli del patto di stabilità interno, che si riverberano negativamente anche sulle tempistiche di erogazione delle risorse.

4.18 Come accennato in precedenza, i trasferimenti regionali passano nel triennio 2011/2013 da 56,06 milioni di euro a 110,5 milioni di euro, con un andamento (+97%) inverso rispetto a quello dei trasferimenti erariali (-95%).

Il grafico seguente illustra la ripartizione dei trasferimenti di cui al titolo II, categoria 2 e 3, tra le varie amministrazioni nel triennio.

Grafico 25 – Province – Trasferimenti regionali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Conseguentemente, il grado di dipendenza nei confronti della Regione segna una netta inversione di tendenza rispetto a quello statale, attestandosi nel 2013 al 90,7 per cento, con valori abbastanza omogenei tra le varie realtà.

Grafico 26 – Province – Grado di dipendenza regionale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

La velocità di riscossione dei trasferimenti regionali aumenta lievemente, passando dal 30,45 per cento nel 2011 al 36,05 per cento nel 2013. Essa permane, tuttavia, molto bassa, ove posta in raffronto con altre realtà locali (cfr. grafico 26), in cui la media è ben più elevata (55,6% a livello nazionale e 64,5% a livello di regioni a statuto speciale).

Tale ritardo nell’erogazione dei trasferimenti costituisce un elemento di forte problematicità ai fini della gestione di cassa, che in alcuni casi arriva a compromettere il mantenimento dei servizi essenziali.

Grafico 27 – Province - Velocità di riscossione dei trasferimenti regionali

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Il grafico seguente, elaborato su dati SIOPE, evidenzia l’andamento per cassa nel quadriennio 2011/2014, illustrando in modo eloquente l’incremento delle riscossioni dei trasferimenti regionali, parzialmente compensativo della drastica riduzione di quelli statali (in entrambi i casi, lo si ricorda, al lordo delle riscossioni in conto residui).

Le riscossioni complessive dei trasferimenti statali passano addirittura da 184,3 milioni del 2011 a 7,2 milioni nel 2014 (-96%), mentre quelli regionali da 67 a 108 milioni di euro circa (+62%).

Grafico 28 – Province– Trasferimenti correnti, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Tali effetti, ove cumulati con la consistente decurtazione dei trasferimenti erariali, danno luogo ad una decrescita del volume di entrate derivate, a invarianza di funzioni e servizi da garantire, che risulta difficilmente sostenibile per le amministrazioni, in considerazione delle difficoltà a operare manovre contenitive sul versante della spesa per via dall’elevato grado di rigidità strutturale di quest’ultima.

A seguito della soppressione del Fondo autonomie locali, cambia il quadro dei trasferimenti anche per le ex Province regionali, per le quali l’art. 7 della l.r. n. 5 del 2014 prevede, per l'anno 2014, un contributo di parte corrente e uno in conto capitale pari a 10 milioni di euro ciascuno^.

Da ultimo, l’art. 9 della l. r. n. 9 del 2015 prevede, per il triennio 2015/2017, un contributo di parte corrente complessivo di 19,15 milioni di euro annui, cui si aggiunge, per il 2015 (art. 10), un ulteriore contributo di 30 milioni di euro per interventi straordinari sulla viabilità secondaria.



4.19 Le entrate extratributarie, che costituiscono solo il 10 per cento del totale delle entrate correnti, risultano composte principalmente da proventi della gestione dei servizi (es, la TIA 2), pari al 66 per cento, e da proventi diversi (18% del totale), ove confluiscono principalmente rimborsi e recuperi vari.

I proventi della gestione dei beni (costituiti da fitti attivi, canone per occupazione di spazi e aree pubbliche ed altre voci conseguenti all’utilizzo dei medesimi), sono pari al 14 per cento sul totale.

Pressoché nulle, in termini di competenza, le entrate da utili netti delle aziende speciali e i dividendi di società partecipate, le cui gestioni, come osservato dalla Sezione in occasione di un’apposita indagine, sono state spesso scarsamente improntate a economicità ed efficienza, e soprattutto oggetto di governance spesso poco adeguate da parte degli enti di riferimento²⁸.

Al fine di potenziare la doverosa attività d’indirizzo e controllo politico amministrativo degli enti nei confronti dei rispettivi organismi partecipati, il legislatore è recentemente intervenuto con una serie di norme tese anche ad un maggiore “efficientamento” delle gestioni esternalizzate.

In questo contesto si colloca, sul versante dei controlli interni, l’art. 147 quinquies del Tuel, che impone all’ente locale di definire, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società non quotate cui partecipa. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell'ente locale, che ne sono responsabili²⁹.


Grafico 29 – Comuni – Entrate extratributarie per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.20 Gli accertamenti delle entrate extratributarie segnano, nel triennio 2011/2013, un lieve decremento, passando da 110 euro a 101 euro pro capite.

Tale variazione, unitamente agli effetti incrementali sulle entrate tributarie, di cui si è detto, e ad una certa flessione delle entrate correnti, fa lievitare di oltre 21 punti percentuali nel triennio il livello di autonomia finanziaria, che si attesta al 65,6 per cento nel 2013, ossia sopra la media delle regioni a Statuto speciale (59,4%), ma ben al di sotto di quella nazionale (79,3%).

Grafico 30 – Comuni – Autonomia finanziaria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.21 Le riscossioni in competenza rimangono stabili a 45 euro pro capite, mentre la velocità di riscossione segna un lieve incremento, attestandosi al 44,4 per cento (grafico 30).

Le ben più elevate medie rilevate a livello nazionale (56,8%) e nelle Regioni a Statuto speciale (60,2%) testimoniano, soprattutto nell’attuale congiuntura economica, le difficoltà di riscossione, in modo particolare, di alcune tipologie di entrate extratributarie (si pensi, ad esempio, a fitti attivi nei confronti di persone svantaggiate o a proventi da sanzioni al codice della strada).

Grafico 31 – Comuni – Velocità di riscossione entrate extratributarie

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

In termini di cassa, risultano complessivamente quasi invariate le riscossioni totali (competenza e residui) delle entrate di questo settore, che passano da 409,1 milioni di euro nel 2011 a 400,4 milioni di euro nel 2014, sia pur con un picco, progressivamente decrescente, nel 2012 (431 milioni di euro).

Grafico 32 – Comuni – Entrate extratributarie, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

4.22 Nelle ex province regionali, le entrate extratributarie sono composte principalmente da proventi diversi (66% circa) in cui confluiscono canoni, rimborsi ed entrate residuali. Seguono i proventi dei beni (26%) e da servizi pubblici (6,3%).

Grafico 33 – Province – Entrate extratributarie per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Tali entrate, in linea con il trend registrato a livello nazionale e nelle regioni a Statuto speciale, aumentano nel triennio in termini di competenza del 4,2 per cento (+1,2 milioni di euro).

Il fenomeno è agevolmente spiegabile con lo sforzo di massima valorizzazione in termini strategici di tale entrata anche da parte degli enti provinciali, per compensare l’andamento negativo dei trasferimenti erariali.

Dal progressivo aumento del gettito extratributario e dalla contemporanea flessione delle entrate correnti discende il relativo incremento dell’autonomia finanziaria, che passa tra il 2011 e il 2013 dal 62,4 al 73,5 per cento e, dunque, ben oltre il corrispondente valore medio nazionale (65,6%).

Il grafico seguente evidenzia una certa omogeneità di valori tra le varie Province regionali. Anche in questo caso, il valore minimo si registra nella Provincia regionale di Enna (50,8%).

Grafico 34 – Province – Autonomia finanziaria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Tale sforzo viene profuso anche in termini di cassa, in cui si registra un progressivo incremento della velocità di riscossione, che, come si evince dal grafico seguente, passa tra il 2011 e il 2013 dal 52,9 al 66,1 per cento.

Da un raffronto con altre zone territoriali, risulta evidente la progressiva riduzione del “gap” registrato rispetto alla media nazionale e delle Regioni a Statuto speciale (in cui si registrano medie, rispettivamente, del 67,1% e del 72,7% nel 2013).

Grafico 35 – Province – Velocità di riscossione entrate extratributarie

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

In termini di cassa, l’esame dei flussi finanziari evidenzia un progressivo incremento delle riscossioni, che passano da euro 18,4 milioni di euro del 2011 a 34,35 milioni di euro del 2013 (+86,24%).

L’incremento si registra principalmente alla categoria V (proventi diversi) cod. 3501/3518, che passano da 10,5 a 25,3 milioni di euro, con una variazione incrementale (rivelatasi una tantum) concentrata nei proventi diversi da imprese (cod. 3513) che ammontano complessivamente a euro 15,95 milioni di euro.

Tali proventi subiscono una drastica riduzione nel 2014, passando da 15,9 a 2,8 milioni di euro, che, unitamente alla riduzione dei proventi da enti del settore pubblico (cod. 3512) da 5,8 a 1,3 milioni di euro, contribuiscono al forte decremento delle riscossioni totali nel 2014 (da 34,35 a 14,55 milioni di euro).

Grafico 36 – Province – Entrate extratributarie, trend 2011-2014

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

4.23 Le entrate patrimoniali risultano principalmente legate, in termini di competenza, ai trasferimenti di capitale dalla Regione (35% del totale).

I trasferimenti di capitale da privati incidono per il 26 per cento sul totale.

Gli oneri di urbanizzazione, inclusi in questa voce, costituiscono il 15 per cento del totale complessivo. A riguardo, la Sezione ha più volte osservato come l’utilizzo prioritario di tale fonte d’entrata straordinaria a copertura di spese correnti, in virtù di apposite deroghe legislative, abbia contribuito nel tempo all’espansione di tale tipologia di spesa a discapito della spesa d’investimento.

Grafico 37 – Comuni – Entrate Titolo IV per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Seguono i trasferimenti di capitale da altri soggetti del settore pubblico (22%) e dallo Stato (10%).

Scarsa, inoltre, risulta l’incidenza dei proventi da alienazione (6%) sul totale accertato, nonostante molti enti abbiano deliberato ampi programmi di dismissione o valorizzazione immobiliare ai sensi dell’art. 58 del d. l. n. 112 del 2008 e s.m.i., oggetto anche di incentivazione premiale a livello regionale.

Sul punto, le Sezioni Riunite hanno più volte richiamato l’attenzione delle amministrazioni sul necessario bilanciamento tra esigenze di dismissione patrimoniale per il reperimento di risorse e tutela del valore degli assets immobiliari di cui sono titolari, nonché sul rischio di depauperamento patrimoniale, in grado di sottrarre preziose risorse ai fini di un’eventuale, successiva, manovra di riequilibrio finanziario³⁰.

Al fine di scongiurare questo rischio, è auspicabile che le stime di introito siano particolarmente ispirate a criteri prudenziali e tengano conto del reale andamento del mercato immobiliare nell’attuale congiuntura economica.

Queste considerazioni trovano conferma nel grafico seguente, che, rielaborando i dati SIOPE, illustra l’andamento delle riscossioni totali al titolo IV entrata.

I proventi da alienazioni immobiliari segnano un trend di costante decrescita, fino al quasi dimezzamento, in quanto passano da 51,4 milioni del 2011 a 26,7 milioni del 2014.

Grafico 38 – Comuni – Entrate Titolo IV per categoria

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Le altre tipologie di entrata hanno un andamento non costante, in quanto risultano particolarmente influenzate da variabili esogene, quali la programmazione di altri soggetti pubblici (nel caso di trasferimenti di capitale), o le iniziative di urbanizzazione previste da soggetti privati nell’ambito dello sviluppo edilizio ed urbanistico programmato (nel caso di oneri di urbanizzazione).

Complessivamente, le riscossioni delle entrate patrimoniali passano da 441,8 milioni di euro nel 2011 a 353,2 milioni di euro nel 2014 (-20%).

4.24 Nelle ex Province regionali le entrate del titolo IV fanno registrare un trend di costante decremento, passando, in termini di cassa, da 83,18 milioni di euro del 2011 a 26,21 milioni di euro, pari al – 68,5 per cento.

Come risulta evidente dal grafico seguente, il calo è imputabile principalmente alla flessione dei trasferimenti di capitale dallo Stato (titolo IV, categoria 2), che, tra il 2011 e il 2014, passano da 71 a 14,5 milioni di euro (-79,6%).

Come già visto per i trasferimenti correnti, il decremento delle entrate erariali è parzialmente compensato dai contributi in conto capitale da parte della Regione, che passano tra il 2011 e il 2014 da 8,5 a 11,5 milioni di euro (+35,3%).

Grafico 39 – Province – Entrate Titolo IV per categoria

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Nel contesto di questa specifica azione di sostegno si colloca, da ultimo, il contributo in conto capitale di 10 milioni di euro previsto dall’art. 7, comma 1, della l.r. n. 5 del 2014 e il contributo di 30 milioni di euro per il programma straordinario di interventi sulla viabilità secondaria previsto dall’art. 10 della l.r. 7 maggio 2015, n. 9.

Fatta eccezione per il 2013, risultano modesti i proventi da alienazioni materialmente introitati, nonostante l’incentivazione premiale da parte della Regione nei confronti degli enti che hanno dato attuazione, anche parziale, al piano di alienazioni e valorizzazioni immobiliari di cui all’art. 58 del d. l. 25 giugno 2008, n. 112 e s.m.i.

4.25 Le entrate da indebitamento, al netto delle anticipazioni di tesoreria - che, come noto, non costituiscono indebitamento in senso tecnico, bensì una mera linea di credito a breve per far fronte a temporanee crisi di liquidità - subiscono una flessione in termini di competenza, riscontrata anche a livello di “stock”.

Coerentemente con gli obblighi assunti a livello comunitario, l’attuale quadro legislativo impone misure di contenimento dell’indebitamento sul versante sia dello “stock”, sia del nuovo debito, in riferimento al quale il limite previsto dall’art. 204 del Tuel è stato oggetto di molteplici - e non sempre coerenti - rivisitazioni legislative³¹.

Ulteriori vincoli all’indebitamento, ben più pregnanti, entreranno a regime con la legge 24 dicembre 2012, n. 243, attuativa della l. cost. 20 aprile 2012, n. 1, a decorrere dal 2016.

A causa delle predette limitazioni, ma anche dell’incidenza dei vincoli del patto di stabilità interno, nonché dell’elevato grado di rigidità strutturale delle spesa, le entrate da assunzione di mutui e prestiti ammontano al 14,7 per cento del totale, mentre non risultano nuove emissioni di prestiti obbligazionari.

Ciò trova riscontro nei limiti percentuali d’indebitamento stabiliti dall’art. 204 del Tuel, il cui onere complessivo nei comuni siciliani è pari al 2,5 per cento (-0,2% rispetto al 2012) delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente.

In termini di cassa - al di là delle entrate da indebitamento a breve, allocate al titolo V categoria 1, che, però, non costituiscono come detto indebitamento in senso tecnico - i flussi risentono principalmente delle entrate da mutui Cassa Depositi e prestiti (cod. 5302), che diminuiscono passando da 189,2 milioni di euro del 2011 a 180,6 milioni di euro del 2014 (-4,58%).

Tale andamento risulta compensato dalla contabilizzazione, nell’ambito dei mutui e prestiti, delle anticipazioni concesse, negli esercizi 2013 e 2014, agli enti locali da parte di Cassa depositi e prestiti s.p.a., in base al d.l. n. 35 del 2013 e n. 66 del 2014, di cui si dirà più avanti.

Le anticipazioni vengono contabilizzate al codice SIOPE 5311 nella voce “Mutui e prestiti da enti del settore pubblico”, unitamente alle entrate da fondo di rotazione, ricomprese alla voce “altri mutui e prestiti”. Quest’ultima, per effetto delle anticipazioni, aumenta da 5,86 milioni di euro nel 2011 a 165,65 milioni di euro nel 2013, per poi attestarsi nel 2014 a 333,36 milioni.

In termini generali, l’andamento complessivo dei mutui e prestiti aumenta progressivamente, passando tra il 2011 e il 2013 da 207,4 a 355,6 milioni di euro, attestandosi, nel 2014, a 519,3 milioni di euro (+150,32%).
Grafico 40 - Comuni - Entrate Titolo V per categoria

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Per via delle restrizioni progressivamente introdotte dal legislatore, anche lo stock di debito fa registrare una costante flessione nel triennio (-7,5%).

Di gran lunga prevalente risulta l’indebitamento pregresso per mutui, analogamente a quanto già verificato con riferimento ai flussi finanziari.

Seguono i prestiti obbligazionari, che passano da 205,5 a 174,3 milioni di euro nel 2013.

Grafico 41 – Comuni – Composizione stock di debito

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.26 Per le ex Province regionali, le entrate da indebitamento (al netto della categoria 1), segnano un incremento, tra il 2011 e il 2013, in termini di competenza, passando da 4 a 10 milioni di euro.

Grafico 42 - Province - Entrate Titolo V per categoria

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

La tendenza appena descritta in riferimento ai flussi finanziari presenta significative refluenze sullo stock di indebitamento, che decresce progressivamente nel triennio 2011/2013, passando da 361,47 a 309,88 milioni di euro.

Il grafico seguente ne illustra anche la composizione, dalla quale emerge la significativa prevalenza di indebitamento da mutui e prestiti.

Dello stock riferito a quest’ultima categoria, il 66 per cento è imputabile ai mutui da Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. per un totale di 205,24 milioni di euro.




Grafico 43 - Province - Stock indebitamento

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel e CC.DD.PP.

Per via del basso livello d’indebitamento, la percentuale di cui all’art. 204 del Tuel scende dal 2,3 per cento all’1,9 per cento, e dunque ben al di sotto dei limiti legislativamente previsti.

Grafico 44 – Province – % Indebitamento

Fonte: Corte dei conti, banca dati Siquel

4.27 Un cenno particolare meritano i servizi per conto terzi, in cui vengono contabilizzate le transazioni poste in essere dagli enti per conto di altri soggetti, in assenza di qualsiasi discrezionalità e autonomia decisionale, almeno con riferimento ad ammontare, tempi e destinatari della spesa.

Per tali imputazioni contabili vale il principio di equivalenza tra accertamenti e impegni: all'accertamento di entrate deve, pertanto, corrispondere il correlato impegno di spesa.

Vista la loro natura eccezionale, anche rispetto al principio di “competenza potenziata”, le casistiche di utilizzo dei servizi per conto terzi sono quelle tassativamente elencate dal legislatore e dai principi contabili.

In molte occasioni, tuttavia, la Sezione, in sede di controllo finanziario, ha potuto accertare un anomalo utilizzo di tali capitoli, i cui saldi, peraltro, non sono presi in considerazione dal legislatore ai fini del patto di stabilità interno.

In taluni casi, l’affermarsi di prassi scorrette ha dato luogo a un rispetto solo apparente e formale del patto di stabilità interno ed alla conseguente attivazione, da parte della Sezione, della procedura sanzionatoria di cui all’art. 20, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011³².

In molti casi, inoltre, l’imputazione contabile alle partite di giro è risultata strumentale all’immediato soddisfacimento di esigenze di spesa in assenza di copertura finanziaria, con conseguente immediato esborso e correlata insorgenza di un residuo attivo al titolo VI dell’entrata, a titolo di rimborso, privo di concrete chances di riscossione.

Il fenomeno, che, come si vedrà immediatamente dopo, risulta molto più evidente nelle ex Province regionali, è rappresentato (grafico 44) dalla forbice tra residui attivi e passivi al capitolo 5, relativo alla voce residuale “altre per servizi per conto di terzi”, che, nel 2012, è pari a quasi 39 milioni di euro, per poi ridursi nel 2013.

Grafico 45 – Comuni – Residui “Altre per servizi c/terzi”

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

4.28 Con riferimento alle ex Province regionali, il grafico seguente evidenzia in maniera molto più netta il disallineamento tra residui attivi da riscuotere a titolo di rimborso anticipazioni per conto terzi e correlati residui passivi.

Il differenziale, che risulta in tutta la sua evidenza nel 2011, in cui è pari a quasi 24 milioni di euro, si riduce a 18 milioni di euro nel 2012, per poi dilatarsi nuovamente, in modo preoccupante, nel 2013, attestandosi a 23,7 milioni di euro.

Alla luce delle considerazioni fatte in precedenza, appare evidente il rischio che una buona parte di questo “stock” di crediti possa corrispondere ad una massa debitoria occulta, legata ad entrate fittizie da riscuotere a fronte di spese già effettuate.

Questo fenomeno, prevalentemente concentrato nella Provincia regionale di Catania, dovrà essere oggetto di primaria attenzione in sede di riaccertamento ordinario dei residui.

Grafico 46 – Province – Residui cap. 5 “Altre per servizi c/terzi”

Fonte: Elaborazioni Corte dei Conti, Banca dati Sirtel