Sezione di controllo per la Regione Siciliana

6. EQUILIBRI GENERALI E RISULTATI DELLA GESTIONE ECONOMICO FINANZIARIA.

6.1 L’analisi aggregata dei rendiconti 2013 evidenzia nei comuni siciliani un disavanzo corrente³⁷ di 43 milioni di euro. Il saldo netto da impiegare³⁸ è pari a 256,8 milioni di euro.

L’avanzo di gestione è di 214,5 milioni di euro circa, mentre, computando anche la gestione residui, il saldo complessivo di amministrazione riscontra una situazione di consistente avanzo, pari a 650 milioni di euro.

Tale risultato, tuttavia, influenzato non solo dalla contabilizzazione, nel 2013, delle anticipazioni di liquidità di cui al d.l. n. 35 del 2013 secondo le modalità previste dalla delibera della Sezione delle autonomie n. 19/2014/QMIG³⁹, ma anche dall’attuazione di prassi scorrette, consolidate negli anni, tese all’accertamento o al riaccertamento di partite creditorie in tutto o in parte non suffragate da idoneo titolo giustificativo.

Sul punto, si richiamano le osservazioni già espresse al par. 3 con riferimento al regime di armonizzazione dei sistemi contabili.

Tabella 4 - Indicatori equilibri di bilancio 2013

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

In sede di indagine di controllo sulla gestione, i controlli a campione sui residui attivi più datati hanno spesso evidenziato la totale mancanza di documentazione in grado di giustificarne la perdurante contabilizzazione; una parte di essi, peraltro, risultava prescritta⁴⁰.

Al di fuori delle ipotesi contemplate dall’art. 187, comma 3 bis, del Tuel⁴¹, questi importi, che l’ente non riesce a riscuotere, confluiscono in avanzo non vincolato che, applicato alla spesa corrente, finisce per ampliare la capacità finanziaria dell’ente.

Particolarmente significativa la situazione delle entrate proprie, i cui residui attivi riportati sono pari al 114,25 per cento dei corrispondenti accertamenti di competenza, e dunque superiori alla soglia di criticità del 65 per cento prevista dai nuovi parametri di deficitarietà strutturale.

Il corrispondente valore medio nazionale è del 65,73 per cento.

Questi crediti di dubbia o difficile riscossione, anziché essere stralciati dal conto del bilancio per essere iscritti nel conto del patrimonio, come previsto dal regime “pre -armonizzazione”⁴², continuano ad essere contabilizzati, influenzando negativamente le tempistiche - se non, addirittura, le stesse chances - di riscossione.

Il fenomeno trova riscontro anche nel volume dei residui attivi, sia conservati che da riportare, relativi alle entrate proprie, i cui valori pro capite nel 2013 (rispettivamente, euro 687 e 755), risultano i più elevati rispetto alla media nazionale (rispettivamente, 496 e 551 euro p.c.) e quella delle altre Regioni a Statuto speciale (rispettivamente, 534 e 586 euro p.c.).

Il divario tra le due grandezze, che in Sicilia è pari a 69 euro pro capite, fornisce evidenza grafica del volume di residui di nuova formazione, anch’esso ben più ampio rispetto ad altre zone territoriali.

Grafico 60 – Comuni– Residui conservati e da riportare pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Al fine di limitare l’incidenza di tali fenomeni sugli equilibri di bilancio, il legislatore, con l’art. 6, comma 17, del d.l. n. 95 del 2012, ha previsto, già a partire da tale annualità, l’obbligo per gli enti di costituire in bilancio un fondo svalutazione crediti di ammontare pari ad almeno il 25 per cento dei residui attivi ultraquinquennali contabilizzati ai titoli I e III⁴³.

Tale fondo è elevato al 30 per cento per gli enti che accedono alle anticipazioni previste dall’art. 1 del d.l. n. 35 del 2013. Previo parere motivato dell'organo di revisione, possono essere esclusi dalla base di calcolo i residui attivi per i quali i responsabili dei servizi competenti abbiano analiticamente certificato la perdurante sussistenza delle ragioni del credito e l'elevato tasso di riscuotibilità.

Tale norma, abrogata a decorrere dal 1° gennaio 2015⁴⁴, costituisce un importante presidio a tutela degli equilibri, e, in presenza dei presupposti previsti, richiede una precisa cadenza di adempimenti formali, con relativa assunzione di responsabilità.

In molteplici occasioni, tuttavia, la Sezione di controllo, in sede di monitoraggio finanziario, ha accertato l’indebita riduzione della consistenza del fondo, in assenza delle prescritte formalità⁴⁵.

6.2 Uno dei principali effetti negativi della non corretta contabilizzazione dei crediti di difficile esigibilità è la progressiva erosione della liquidità, accentuata dal disallineamento temporale tra la velocità di riscossione e quella di pagamento, tanto nella gestione residui quanto sulla competenza.

Sotto il primo profilo, il grafico seguente, tra il 2011 e il 2013, evidenzia l’ampia forbice tra il grado di realizzazione dei residui attivi, che scende dal 36 al 31,6 per cento, e il tasso di smaltimento dei residui passivi, che passa dal 42,4 al 46 per cento.

Tale divario, ridottosi nel 2012, aumenta fortemente nel 2013 per l’andamento di entrambe le grandezze in raffronto, ed è pari a ben nove punti percentuali.

Grafico 61 – Comuni – Grado di realizzazione e smaltimento residui

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Analogo fenomeno si verifica nella gestione di competenza, in cui la velocità di riscossione (60,5%), in progressivo peggioramento rispetto al passato, risulta ben otto punti percentuali inferiore alla corrispondente velocità di pagamento (68,4%).

La forbice, rappresentata dalla distanza tra le due rette, risulta in progressivo ampliamento per via di un andamento pressoché costante della gestione dei pagamenti e per via della rigidità delle stesse componenti di spesa (ad es., retribuzioni del personale), a fronte di un trend d’entrata, in lento, ma costante, decremento.

Grafico 62 – Comuni – Velocità di riscossione e pagamento

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Contribuiscono alla riduzione della velocità di riscossione le tempistiche di erogazione dei trasferimenti regionali (par. 4.16), nonché le difficoltà di realizzazione di alcune tipologie di entrata particolarmente problematiche.

L’andamento parallelo di riscossioni e pagamenti è stato già analizzato in precedenza (grafico n. 61).

L’indebito procrastinarsi di questo disallineamento temporale tra incassi e pagamenti, sia in competenza che in conto residui, provoca veri e propri squilibri di cassa e finisce per snaturare il ruolo delle anticipazioni di tesoreria, che da temporaneo ed eccezionale rimedio per far fronte a momentanee carenze di liquidità si trasforma in ordinario strumento di finanziamento a breve, senza il quale gli enti non riescono a soddisfare le proprie esigenze di spesa.

La consistenza di tali anticipazioni, in costante crescita dal 2011, risulta estremamente elevata anche in termini pro capite, con un importo che, nei comuni siciliani, passa da 222 euro nel 2011 a 310 euro nel 2013 (+39,6%).

La presenza di valori più che triplicati rispetto alla media nazionale (95 euro pro capite), ma anche ben più elevati rispetto alla media delle Regioni a Statuto speciale (172 euro pro capite), testimonia la presenza di una diffusa ed accentuata tensione di liquidità, destinata ad aggravarsi in presenza di fattori esogeni, quali ad esempio, la velocità di riscossione delle entrate derivate.

Grafico 63 – Comuni – Anticipazione di cassa pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

A testimonianza della gravità del fenomeno, è da segnalare un importo delle anticipazioni non rimborsate a fine anno (cd. “scoperto di tesoreria”) pari ad euro 256,66 milioni di euro per i comuni e di euro 1,8 milioni di euro per le ex Province regionali.

In assenza di misure correttive, la Corte è dell'avviso che tale situazione possa degenerare in una situazione di endemica carenza di liquidità, in grado di compromettere gravemente la solvibilità delle amministrazioni locali e, dunque, la continuità dell’erogazione dei servizi indispensabili.

Nell’attuale fase della finanza locale, il legislatore è recentemente intervenuto per fronteggiare le tensioni di liquidità collegate al mancato gettito IMU, aumentando l’importo concedibile ex art. 222 del Tuel da tre a cinque dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente, riferiti ai primi tre titoli di bilancio.

6.3 Per contrastare la condizione d’illiquidità in cui versano molti enti, la cui sostanziale insolvenza si riverbera negativamente sui già deteriorati sistemi economici locali, l’art. 1, comma 13, del d.l. n. 35 del 2013 (cd. “sblocca debiti”) ha previsto che gli enti locali impossibilitati a far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2012⁴⁶ possano chiedere alla Cassa depositi e prestiti S.p.A una erogazione, legislativamente qualificata come “anticipazione straordinaria di liquidità”, da destinare ai predetti pagamenti e da restituire al predetto istituto entro un limite massimo di 30 anni, con un piano di ammortamento a rate costanti, comprensive di quota capitale e interessi⁴⁷.

Sulla base dei dati acquisiti in sede istruttoria, è risultato che in Sicilia ben 176 enti⁴⁸, tra cui un’Unione di comuni e due ex Province regionali, hanno fatto richiesta di accesso alla predetta anticipazione, per un importo di euro 641,92 milioni di euro, a fronte dei quali sono stati concessi euro 400,90 milioni di euro, quasi interamente erogati.

Le amministrazioni comunali richiedenti sono concentrate prevalentemente nella provincia di Messina (52 enti), seguita da quella di Catania e di Palermo (con 33 enti).

Tabella 5 - Anticipazioni concesse ex d.l. 35/2013

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Cassa depositi e prestiti

6.4 Successivamente, l’art. 31 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, al fine di favorire il pagamento dei debiti da parte delle società ed enti partecipati da enti locali, ha previsto, per l'anno 2014, un incremento del fondo di cui all'articolo 1, comma 10, del d.l. n. 35 del 2013 per 2.000 milioni di euro.

Il pagamento concerne:

a) i debiti certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2013;

b) i debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine;

c) i debiti fuori bilancio che presentavano i requisiti per il riconoscimento alla data del 31 dicembre 2013, anche se riconosciuti in bilancio in data successiva, ivi inclusi quelli contenuti nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale.

La concessione dell'anticipazione è subordinata alla presentazione da parte degli stessi enti locali di una dichiarazione attestante la verifica dei crediti e debiti reciproci nei confronti delle società partecipate, asseverata dagli organi di revisione dello stesso ente locale e, per la parte di competenza, delle società partecipate interessate.

Sulla base dei dati pervenuti in sede istruttoria, hanno fatto richiesta di tale anticipazione i seguenti 17 comuni siciliani, prevalentemente concentrati nella provincia di Palermo. L’importo complessivamente erogato è di 22.318.516 euro.

Ai predetti enti si aggiungono le ex Province regionali di Messina e di Siracusa, che hanno ottenuto anticipazioni per euro 5.131.963.

L’importo complessivo, pertanto, ascende ad euro 27.450.479.

Tabella 6 - Anticipazioni concesse ex d.l. n. 66 del 2014

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Cassa depositi e prestiti

6.5 La situazione di grave sofferenza finanziaria, descritta nei paragrafi precedenti, si connota di profili di ulteriore problematicità per via del grave ritardo, rispetto ai termini legislativamente imposti, con cui gli enti approvano i bilanci di previsione, che cagiona un indebito procrastinarsi dell’esercizio provvisorio e, soprattutto, un differimento dei provvedimenti di salvaguardia degli equilibri di bilancio (art. 193 del Tuel).

A riguardo, si richiamano le indicazioni fornite dalla Sezione delle autonomie con le delibere n. 23/SEZAUT/2013/INPR e n. 18/SEZAUT/2014/INPR, ove si ricorda, tra l’altro, l’importanza degli strumenti di monitoraggio delle gestioni anche durante il periodo di esercizio provvisorio, soprattutto sul versante delle entrate, che risentono del progressivo ridimensionamento delle risorse per effetto delle manovre correttive.

Il fenomeno, che assume connotazioni sempre più strutturali, presenta inevitabili ricadute sulla gestione - per via delle limitazioni di cui all’art. 163 del Tuel - ma anche sul processo di programmazione e sul sistema di controllo interno, sul cui funzionamento la Sezione è chiamata a vigilare nell’ambito del monitoraggio previsto dall’art. 148 del Tuel⁴⁹.

Nel 2014, nonostante il differimento del termine di approvazione del bilancio di previsione al 30 ottobre, ben 224 enti locali⁵⁰ hanno accumulato un ritardo così grave nell’approvazione dei documenti di programmazione economico finanziaria, da andare incontro anche al commissariamento da parte del Dipartimento regionale alle autonomie locali.

Analogo fenomeno è riscontrabile in riferimento ai rendiconti di gestione 2013, per la cui tardiva approvazione, nonostante il differimento del termine al 30 giugno 2014⁵¹, ben 153 enti locali⁵² sono incorsi, anche in questo caso, nel commissariamento.

Tali ritardi, come più volte ricordato dalla Sezione, si ripercuotono inevitabilmente sulla tempestività del controllo a questa intestato, finendo per comprometterne la tempestività e l’incisività, soprattutto in contesti – quale quello attuale – fortemente critici e soggetti a rapida degenerazione. A tali ritardi si sommano quelli accumulati direttamente dagli organi di revisione nella compilazione dei questionari su cui si fonda il controllo della Sezione.

Al fine di responsabilizzare maggiormente gli enti, il legislatore nazionale è intervenuto con l’art. 3, comma 1, lettera l, del d. l. n. 174 del 2012, per sanzionare con lo scioglimento del consiglio comunale la mancata approvazione del rendiconto di gestione entro il termine legislativamente imposto (cfr. art. 227, comma 2 bis, del Tuel).

Con circolare n. 2 del 16 ottobre 2013, l’Assessorato delle autonomie locali e della funzione pubblica ha condivisibilmente ritenuto tale norma direttamente applicabile in Sicilia, anche se non risultano adottate le conseguenziali determinazioni.

Al di là dei molti casi di ingiustificabilità del ritardo, per effetto di disfunzioni organizzative o di semplice inerzia⁵³, la Sezione non può esimersi dall’auspicare in questa sede una rapida transizione verso una nuova fase di finanza locale, caratterizzata da un’anticipazione delle tempistiche legislative che si riverberano sul processo di programmazione degli enti locali, a partire da quelle riguardanti la determinazione dei trasferimenti, erariali e regionali.

Tale esigenza diviene ancora più pregnante nella prospettiva del passaggio al regime di contabilità armonizzata, che implica la necessaria e tempestiva determinazione delle risorse etero determinate, anche in riferimento alle tempistiche di movimentazione dei flussi di cassa.

La Sezione, inoltre, ribadisce in questa sede gli auspici, più volte formulati, per una riforma del sistema di elezione dei componenti dell’organo di revisione tesa al superamento del sistema fiduciario, in linea con le tendenze affermatesi ormai da anni nelle restanti regioni d’Italia.

6.6 Il progressivo deterioramento del sistema di finanza pubblica provinciale emerge con chiarezza anche dall’analisi degli indicatori di equilibrio.

Nelle ex Province regionali, il progressivo assottigliamento delle entrate, soprattutto di tipo derivato, unitamente alla difficile comprimibilità dei volumi di spesa, dà luogo, nel 2013, ad un saldo netto da finanziare di 39,6 milioni di euro.

Il disavanzo di gestione complessivo è pari a 55,1 milioni di euro; lo squilibrio risulta più evidente per la gestione corrente, che fa registrare un disavanzo di 54,8 milioni di euro.

Considerando la gestione residui, il saldo aggregato presenta ancora una situazione di avanzo di 499,2 milioni di euro.

Tale risultato, tuttavia, é influenzato dalla contabilizzazione, nel 2013, delle anticipazioni di liquidità di cui al d.l. n. 35 del 2013 secondo le modalità previste dalla delibera della Sezione delle autonomie n. 19/2014/QMIG.

Ulteriore fattore determinante ai fini del predetto saldo contabile è costituito dalle modalità di accertamento originario o di riaccertamento delle poste attive iscritte nel conto del bilancio (cfr. par. 3.28).

Tabella 7 – Indicatori degli equilibri di bilancio 2013

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Sebbene la consistenza media dei residui da riportare subisca, nel triennio considerato, una rilevante decrescita – per via, probabilmente, di attente operazioni di riaccertamento dei residui –, passando complessivamente da 1.030,12 milioni di euro a 858,3 milioni di euro, il grafico seguente evidenzia una situazione non omogenea tra i vari enti, in termini di stock pro capite.




Grafico 64 – Province – Residui attivi pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Le Province di Enna e Caltanissetta, infatti, presentano una consistenza pro capite ben superiore non solo alla media regionale (172 euro p.c.), ma anche a quella, ben più elevata, nazionale (231 euro p.c.).

Come già osservato per i comuni, le diffuse prassi miranti all’indebita contabilizzazione di crediti di difficile riscuotibilità cagionano nel tempo una progressiva erosione della liquidità.

Lo scostamento temporale tra velocità di riscossione e quella di pagamento risulta evidente dai grafici seguenti, relativi alla gestione corrente 2013, in cui viene posto in raffronto il tasso di realizzazione dei residui attivi rispetto a quello di smaltimento dei residui passivi (gestione residui) e, successivamente, la velocità di riscossione rispetto a quella di pagamento (gestione di competenza).

Sotto il primo profilo, il grafico seguente evidenzia l’ampio divario tra il grado di realizzazione dei residui attivi, pari al 25,2 per cento, e il tasso di smaltimento dei residui passivi, che si attesta su un valore più che doppio (53,4%).

La forbice, rappresentata dalla distanza tra le due rette, risulta in progressivo ampliamento anche per via della crescente inclinazione della retta rossa, relativa ai pagamenti, rispetto al corrispondente segmento di colore blu, relativo alle riscossioni.




Grafico 65 – Province – Grado di realizzazione e smaltimento residui

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Per quanto concerne la gestione di competenza, tale fenomeno risulta evidente solo nel 2012, per poi rientrare, nel 2013, con un sostanziale allineamento tra velocità di riscossione e di pagamento. Della forbice tra riscossioni e pagamenti correnti si è riferito in precedenza (par. 5.7).

Grafico 66 – Province – Velocità di riscossione e pagamento

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Gli squilibri di cassa danno luogo ad un sempre più frequente utilizzo dell’anticipazione di tesoreria, che finisce per tramutarsi, indebitamente, in ordinario strumento di finanziamento a breve.

Il grafico seguente evidenzia il trend della consistenza dell’anticipazione non restituita a fine esercizio (cd. “scoperto di tesoreria”), che raggiunge il picco nel 2012, soprattutto nella Provincia regionale di Trapani.

Nel 2013, la consistenza di questa passività inestinta a fine anno diminuisce per via del ricorso alle anticipazioni di liquidità previste dal d.l. n. 35 del 2013.

Grafico 67 – Province – Anticipazioni di tesoreria inestinta al 31.12

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel