Sezione di controllo per la Regione Siciliana

9. DEFICITARIETA’ STRUTTURALE, RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE E DISSESTO FINANZIARIO

9.1 Il peggioramento del quadro complessivo della finanza locale, tratteggiato nei paragrafi precedenti, trova innanzitutto riscontro nel numero di enti in condizione di deficitarietà strutturale, ossia di quegli enti che presentano gravi condizioni di squilibrio, per la presenza di valori deficitari in almeno la metà dei parametri obiettivi rilevabili da apposita tabella allegata al rendiconto della gestione.

Dai dati del rendiconto 2013, sulla base dei nuovi parametri approvati con d.m. Interno del 18 febbraio 2013, il numero di enti strutturalmente deficitari, sottoposti ai controlli centrali di cui all’art. 243 del Tuel, è provvisoriamente determinato in 23⁸¹, prevalentemente concentrati in provincia di Messina.

Tale cifra, tuttavia, va intesa per difetto, avendo la Sezione di controllo accertato, in un numero sempre crescente di casi⁸², la presenza di rilevanti anomalie di computo nelle certificazioni formalmente redatte dagli enti, dalle quali non emergeva la reale condizione deficitaria.

Alle predette amministrazioni, si aggiungono ulteriori enti locali, la cui consistenza - 63⁸³ - è più che raddoppiata rispetto all’anno precedente, che sono soggetti in via provvisoria ai controlli previsti per gli enti deficitari per mancata presentazione del certificato al rendiconto, ai sensi dell’art. 243, comma 6, del Tuel. Questi ultimi sono prevalentemente concentrati in provincia di Palermo (23 enti).

Comuni Sicilia strutturalmente deficitari

(dislocazione territoriale, anno 2013)

Figura 3 Figura 4

Superamento del 50% dei parametri Soggetti in via provvisoria ai controlli ex art 243 c.6 del TUEL



Fonte. Elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dal Ministero dell’Interno

9.2 Al fine di far emergere le situazioni di default che gli enti non hanno più interesse a formalizzare⁸⁴, l’art. 6, comma 2, del d. lgs. del 6 settembre 2011, n. 149⁸⁵ ha affidato alle Sezioni di controllo il compito di intercettare tempestivamente le situazioni prodromiche al dissesto, al fine di sollecitare le necessarie misure correttive e, in ultima istanza, al fine rendere effettivo il risanamento attraverso l’accertamento della condizione di dissesto e l’attivazione dei poteri sostitutivi da parte del Prefetto⁸⁶.

Tale articolata procedura é attivabile nel caso di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, di violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e di irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto; essa ha trovato applicazione differita in Sicilia - dopo sei mesi dalla sua entrata in vigore a livello nazionale⁸⁷ - in virtù del rinvio operato dall’art. 13 del d. lgs. n. 149/2011.

Nel limitato arco temporale di vigenza della norma - successivamente dichiarata incostituzionale con sentenza n. 219 del 19 luglio 2013 - la Sezione di controllo ha attivato la procedura di “dissesto guidato” nei confronti dei seguenti cinque enti:

• 
  comune di Milazzo (delibera 203/2012/PRSP);
  
• 
  comune di Cefalù (delibera n. 202/2012/PRSP);
  
• 
  comune di Modica (delibera n. 354/2012/PRSP);
  
• 
  comune di Messina (delibera n. 355/2012/PRSE);
  
• 
  comune di Belmonte Mezzagno (delibera n. 358/2012/PRSP).
  

Le predette procedure, tuttavia, sono state sospese ex lege per i comuni di Modica, Messina e Belmonte Mezzagno, in quanto ricorrevano i presupposti previsti dall’art. 243 bis, comma 3⁸⁸, del Tuel e dalla deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 13/2013/SEZAUT QMIG.

Nei confronti dei comuni di Cefalù e di Milazzo, per i quali non sussistevano i predetti presupposti, le procedure, pur culminate con l’accertamento dello stato di dissesto (rispettivamente, delibere n. 1/2013/PRSP e n. 359/2012/PRSP), sono state oggetto di impugnativa dinanzi al giudice amministrativo⁸⁹, successivamente riconosciuto sprovvisto di giurisdizione in materia dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nei termini di cui all’ordinanza n. 5805 del 25 febbraio 2014⁹⁰.

Il comune di Cefalù ha successivamente dichiarato il dissesto con deliberazione del Consiglio comunale n. 11 del 3 marzo 2015, a seguito della deliberazione n. 82/2015/PRSP del 3 febbraio 2015, con la quale la Sezione aveva nuovamente accertato la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 244 del Tuel.

Il comune di Milazzo, invece, a seguito di lungo contenzioso con esiti alterni⁹¹ avverso la delibera del commissario ad acta (del. n. 2 dell’ 11 gennaio 2013) di formalizzazione del dissesto, versa in una situazione di totale stallo amministrativo.

L’ente, infatti, in attesa di definizione del giudizio instaurato dinanzi al giudice amministrativo, alla data del 21 agosto 2014 (delibera n. 109/2014/PRSP), doveva ancora approvare i bilanci di previsione 2012, 2013, 2014 e i rendiconti 2011, 2012 e 2013.

9.3. Con la nuova procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, introdotta dall’art. 3 del d. l. n. 174 del 2012, il legislatore ha introdotto un nuovo strumento finalizzato al ripristino degli equilibri finanziari negli enti locali in condizione di grave difficoltà finanziaria al fine di prevenire l’insorgenza del dissesto.

Questo nuovo istituto è spontaneamente attivabile dagli enti, nell’ambito delle rispettive politiche di auto risanamento, in presenza di squilibri strutturali di bilancio in grado di provocarne il dissesto.

In caso di approvazione del piano di riequilibrio da parte della Sezione di controllo – sulla base dell’istruttoria di un’apposita Commissione ministeriale- gli enti richiedenti possono beneficiare di una serie di misure extra ordinem, tra cui la consistente dilazione dei tempi di rientro dalle passività (entro un arco decennale), nonché l’eventuale accesso ad un apposito fondo di rotazione.

Per contro, l’art. 243 quater, comma 7, del Tuel, prevede che in caso di esito infruttuoso della procedura (in caso, cioè, di mancata presentazione del piano entro il termine perentorio di 60 giorni dall’attivazione della procedura, di diniego di approvazione, di accertamento da parte della competente Sezione della grave e reiterata inottemperanza, ovvero di mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario al termine della durata del piano stesso) si applichi la fase terminale della procedura di dissesto guidato, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto⁹².

A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 219/2013, nei casi previsti dall’art. 243 quater, comma 7, del Tuel, la procedura commissariale per la formalizzazione del dissesto, conseguenziale alla deliberazione della Sezione, è stata demandata all’Assessorato regionale alle autonomie locali e funzione pubblica, in virtù di quanto previsto dall’art. 109 bis dell’OREL⁹³.

9.4 Allo stato attuale, risultano in corso 27 procedure di riequilibrio finanziario pluriennale da parte di altrettanti comuni siciliani, dislocati geograficamente in modo molto disomogeneo: il maggior numero di enti interessati è in provincia di Messina con sette comuni (Messina, Giardini Naxos, Itala, Motta Camastra, Scaletta Zanclea, Taormina, Tortorici), seguita dalla provincia di Catania con cinque (Catania, Giarre, Mirabella Imbaccari, Riposto, Tremestieri Etneo).

Sempre cinque sono i comuni in provincia di Palermo (Belmonte Mezzagno, Caccamo, Carini, Monreale, Piana degli Albanesi), cui segue la provincia di Ragusa (Modica Pozzallo, Scicli) e di Agrigento con tre (Campobello di Licata, Favara, Racalmuto), la provincia di Siracusa con due (Avola, Augusta), la provincia di Enna con il comune di Leonforte e la provincia di Caltanissetta con il comune di Mussomeli.

Nessun ente ha fatto ricorso alla predetta procedura nella provincia di Trapani.

Figura 5 - Enti in procedura di riequilibrio finanziario pluriennale

(art. 243 bis del Tuel)

Fonte: Elaborazioni su dati Corte dei conti

L’elevato numero di enti aderenti e l’ammontare delle passività da ripianare (euro 561.683.276⁹⁴) forniscono ulteriore evidenza del particolare stato di sofferenza della finanza locale siciliana.

Tra gli enti in procedura di riequilibrio, ben undici hanno chiesto al Ministero dell’Interno di accedere al fondo di rotazione previsto dall’art. 243 ter del Tuel, per un importo complessivo di euro 158.598.579.

Come si desume dalla tabella seguente, a fronte delle richieste, risultano erogati euro 89.464.250.

Tabella 14 - Anticipazioni richieste ex art. 243-ter del tuel

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Ministero dell’Interno

Con d.m. Interno 14 ottobre 2014 è stata concessa un’anticipazione in favore degli enti locali in dissesto finanziario, a valere sul Fondo di rotazione, nei confronti dei seguenti enti:

Tabella 15 - Anticipazioni enti in dissesto

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Ministero dell’Interno

9.5 L’elenco degli enti in procedura di riequilibrio risulta in continuo aggiornamento, in relazione all’evolversi degli eventi.

Allo stato degli atti, infatti, alcuni comuni (Ispica, Santa Maria di Licodia, Santa Venerina, Palagonia, Bagheria) hanno deliberato il dissesto⁹⁵.

Nel merito, sono stati approvati i piani di riequilibrio dei comuni di Catania (delibera 269/2013/PRSP), Racalmuto (delibera 184/2014) Tremestieri Etneo (delibera n. 57/2014/PRSP), Motta Camastra (145/2014), Giarre (delibera n. 185/2014/PRSP) e Monreale (delibera 182/2015/PRSP).

Sono stati, invece, oggetto di diniego di approvazione i piani di riequilibrio dei comuni di Avola (delibera n. 41/2014/PRSP), Caccamo (delibera n. 62/2014/PRSP), Scordia (delibera n. 231/2014/PRSP) Augusta (delibera n. 114/2015/PRSP)⁹⁶, Scicli (98/2014/PRSP) e Tortorici (201/2015/PRSP).

Le istruttorie da parte della Commissione ministeriale sui piani di riequilibrio presentati hanno subito notevoli rallentamenti a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 15⁹⁷ del d.l. 8 aprile 2013, n. 35, che ha imposto l’obbligo di modifica dei piani di riequilibrio per gli enti – in Sicilia 19 ⁹⁸ - richiedenti l’accesso all’anticipazione di liquidità⁹⁹ ivi prevista.

Con l’art. 49 quinquies del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito nella legge n. 98 del 2013, è stata inoltre prevista la facoltà per le amministrazioni neo insediate di riformulare i piani di riequilibrio presentati dalle precedenti amministrazioni entro sessanta giorni dalla relazione di inizio mandato.

Si sono avvalsi di tale facoltà, tra gli altri, i comuni di Messina, di Modica e di Giarre.

Sono da segnalare, altresì, ulteriori recenti interventi legislativi - con profili problematici di costituzionalità¹⁰⁰ - che rendono provvisori i dati esposti nei paragrafi precedenti, avendo rimesso in termini molte amministrazioni che non avevano presentato nei termini i piani di riequilibrio, o i cui piani di riequilibrio erano stati oggetto di diniego di approvazione da parte della Sezione di controllo.

In tale ambito rientra, in primo luogo, l’art. 1, comma 573, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, che ha previsto la possibilità, per l'esercizio 2014, per gli enti locali che hanno avuto il diniego d'approvazione da parte dell’organo consiliare del piano di riequilibrio finanziario, ex art. 243-quater, comma 7, del Tuel, e che non abbiano dichiarato il dissesto finanziario, di riproporre, entro il termine perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, qualora sia stato certificato, nell'ultimo rendiconto approvato, che l'ente non si trova nella condizione di deficitarietà strutturale¹⁰¹.

Il comune di Messina ha comunicato l’intenzione di avvalersi di tale norma, riformulata dal d. l. n. 16/2014. Il secondo intervento legislativo - parimenti problematico sotto il profilo della legittimità costituzionale - è stato introdotto dall’art. 3 del d. l. 6 marzo 2014, n. 16, convertito nella legge n. 68 del 2014, che, sempre per l’esercizio 2014, ha previsto la possibilità per gli enti locali, i cui piani di riequilibrio presentati nel 2013 siano stati oggetto di diniego da parte della competente sezione regionale della Corte dei conti ovvero delle Sezioni riunite, di riproporre un nuovo piano di riequilibrio, previa deliberazione consiliare, entro il termine perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione. Tale facoltà è subordinata all'avvenuto conseguimento di un miglioramento, inteso sia come aumento dell'avanzo di amministrazione che come diminuzione del disavanzo di amministrazione, registrato nell'ultimo rendiconto approvato.

Da ultimo, la legge 23 dicembre 2014, n. 190, con l’art. 1, comma 546, ha disposto l'applicazione anche per l'esercizio 2015 delle disposizioni contenute nel comma 573-bis della legge 27 dicembre 2013 n. 147, come novellato dal richiamato d.l. n. 16 del 2014¹⁰².

A seguito delle deliberazioni di diniego di approvazione dei rispettivi piani presentati, i comuni di Avola, Augusta e Scicli hanno formalmente deliberato l’intenzione di avvalersi di tale facoltà.

9.6 Il grave processo degenerativo della finanza locale siciliana appare ancora più significativo ove si considerino gli enti in dissesto finanziario (art. 244 del Tuel).

Dai dati trasmessi dal Ministero dell’Interno, emerge che dal 2014 al 22 aprile 2015 risultano aver deliberato il dissesto finanziario i seguenti sei comuni:

• 
  Palagonia (Ct) delibera c.c. n. 200 del 4 giugno 2014
  
• 
  Scordia (Ct) delibera c. c. n.115 del 13 dicembre 2014
  
• 
  Brolo (Me) delibera c. c. n. 6 del 23 febbraio 2015
  
• 
  Bagheria (Pa) delibera commissariale n. 5 del 19 maggio 2014
  
• 
  Cefalù (Pa) delibera c.c. n. 11 del 3 marzo 2015
  
• 
  Lentini (Sr) delibera c.c. n. 1 del 16 gennaio 2015
  

Ad essi si aggiungono ulteriori 8 enti¹⁰³ che versano già in dissesto e non hanno ultimato la procedura di risanamento.

Per il comune di Palagonia il secondo dissesto è stato formalizzato prima ancora che fosse prodotto il rendiconto di liquidazione del primo dissesto, risalente al 1994.

Il grafico seguente evidenzia la dislocazione territoriale degli enti attualmente in dissesto, che risultano prevalentemente concentrati in provincia di Catania e Palermo.

Figura 6 - Enti in dissesto finanziario

(ex art. 244 del Tuel)

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dal Ministero dell’Interno

Per i predetti enti, la condizione di paralisi funzionale o di grave ed irreversibile insolvenza ha costituito il naturale epilogo di una serie di gravi criticità gestionali, più volte segnalate dalla Sezione, cui non hanno fatto seguito nel tempo significative misure correttive.

L’elenco, tuttavia, alla luce di quanto osservato in precedenza, non è da considerare esaustivo, in quanto molti enti non hanno adottato i provvedimenti conseguenti al conclamato dissesto per via del contenzioso insorto dinanzi al giudice amministrativo o di specifiche disposizioni legislative che, nei fatti, hanno finito per vanificare gli esiti dei controlli condotti dalla Sezione, procrastinando situazioni di effettiva paralisi funzionale o di grave insolvenza.

E’ auspicabile, pertanto, una netta inversione di tendenza da parte del legislatore nazionale, che, valorizzando il ruolo di garanzia e d’indipendenza della Corte dei conti (come riconosciuto, da ultimo, dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 60 del 2013 e n. 39 e n. 40 del 2014), ripristini la piena incisività dei controlli della Corte¹⁰⁴, a tutela di interessi costituzionali di rango primario, quali quelli riconducibili agli equilibri di bilancio, al buon andamento ed alla continuità dell’azione amministrativa, alla veridicità e trasparenza dei conti pubblici, nonché alla responsabilità di amministratori e funzionari pubblici.

Evidente, in quest’ultimo ambito, risulta il rischio di comportamenti strumentali tesi semplicemente a rinviare al futuro l’emersione del default, sottraendo al contempo, sia pur momentaneamente, gli amministratori che ne sono responsabili alle conseguenziali misure sanzionatorie.

9.7 Sul versante della legislazione regionale, è da segnalare la recente novità introdotta dall’art. 6, comma 10, della l.r. 28 gennaio 2014, n. 5, come modificato dall’art. 71, comma 2, della l.r. 12 agosto 2014, n. 21, che ha previsto una specifica contribuzione di durata decennale per i comuni che hanno deliberato il dissesto o che intendano evitarlo tramite procedura di riequilibrio finanziario pluriennale.

Per le suddette finalità è previsto, a decorrere dal 2014, uno stanziamento annuo di un milione di euro per i comuni in dissesto e di 4 milioni di euro per i comuni che attivano procedure di riequilibrio economico-finanziario.

In caso di mancata approvazione dei piani di riequilibrio, è prevista la revoca del contributo.

A seguito della riapertura dei termini per le istanze, ad opera della citata l.r. n. 21 del 2014, sono pervenute al Dipartimento regionale delle autonomie locali 26 richieste di contributo per gli enti in procedura di riequilibrio e 8 richieste per il dissesto.

Dagli ultimi dati comunicati dal Dipartimento regionale delle autonomie locali, i comuni di Caprileone, Ficarra e Sant’Agata di Militello hanno revocato la richiesta nel dicembre 2014.

Tabella 16 - Istanze contributi art. 6, comma 10, l. r. n. 5/2014 –

Enti in procedura di riequilibrio

* A seguito di richiesta sull'attualità dell'intervento il Comune ha chiesto di esser ammesso al contributo per il dissesto

Tabella 17 - Istanze contributi art. 6, comma 10, l. r. n. 5/2014 –

Enti in dissesto

Fonte: Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica