Sezione di controllo per la Regione Siciliana

7. CRITICITÀ DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO. IN PARTICOLARE, I DEBITI FUORI BILANCIO.

7.1 Un diffuso fattore di criticità è costituito anche dai debiti fuori bilancio, ossia dalle obbligazioni verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunte in violazione delle norme giuscontabili che regolano il processo finanziario della spesa.

I presupposti e le procedure per ricondurre tali obbligazioni al sistema di bilancio dell’ente sono tassativamente individuati dall’art. 194 del TUEL, che attribuisce al consiglio comunale un imprescindibile ruolo di controllo politico amministrativo, nell’ambito del quale tale organo:

• 
  accerta la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie normativamente tipizzate;
  

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  riconduce l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente;
  

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  individua le risorse per farvi fronte;
  

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  accerta le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
  

Nell’ipotesi di acquisizione di beni e servizi in violazione delle procedure di spesa di cui all’art. 191, commi 1, 2 e 3, del Tuel, contemplata dall’art. 194 lettera e, l’organo consiliare, pur in presenza di idonea copertura finanziaria, è chiamato ad una valutazione discrezionale – con correlato obbligo di motivazione - sulla sussistenza di una serie di requisiti imprescindibili ai fini della riconoscibilità del debito, ossia l’utilità (da valutare come vantaggio ricavato dalla prestazione di beni e servizi del terzo creditore, in termini anche di obiettivo riscontro della congruità dei prezzi), l’arricchimento (che include solo la quota corrispondente al valore materiale della prestazione effettivamente ricevuta, con esclusione della quota di utile d’impresa e di voci accessorie quali interessi, rivalutazione, spese legali, ecc.) e la propedeuticità all’espletamento di funzioni e servizi di competenza (ossia la stretta coerenza con la mission istituzionale dell’ente).

Anche con riferimento ai debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive (art. 194, comma 1, lettera a), del TUEL), il consolidato orientamento della Sezione⁵⁴, in conformità alla restante giurisprudenza, ha posto particolare attenzione sull’imprescindibile attività valutativa da parte dell’organo consiliare, che, essendo ascrivibile alla funzione di indirizzo e controllo politico amministrativo, non ammette alcuna possibilità di interposizione, sia pur in via d’urgenza, da parte di altri organi.

In tale ambito, le esigenze di celerità devono essere soddisfatte attraverso una tempestiva convocazione dell’organo assembleare, al fine di impedire la maturazione di oneri ulteriori e di adottare le necessarie misure di riequilibrio⁵⁵.

Coerentemente con la costante giurisprudenza contabile (ex multis, Sezione regionale di controllo per la Campania, delibera n. 213/2013/PAR), la Sezione ha ritenuto che durante il periodo di esercizio provvisorio non si possa provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio, per via dell’eccezionalità della fattispecie di cui all’art. 194 del Tuel, ma, soprattutto, per l’assenza del bilancio formalmente approvato - cui ricondurre la passività emersa - e del correlato vincolo autorizzatorio⁵⁶.

In riferimento al rischio di azioni esecutive, giova ricordare che i 120 giorni di tempo dalla notifica del titolo esecutivo previsti dall’art. 14, del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669 convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30, come modificato dall’art. 147 della legge 23 dicembre 2000, n. 288, ai fini dell’avvio di pignoramenti nei confronti della P.A., costituiscono un termine “ragionevole” anche per consentire all’ente di addivenire alla delibera di approvazione del bilancio di previsione, con contestuale adozione dei provvedimenti idonei al ripristino degli equilibri.

7.2. Nel 2013, gli enti locali siciliani hanno riconosciuto debiti fuori bilancio per un totale di oltre 163 milioni di euro⁵⁷ (di cui circa 101 milioni i comuni e i restanti 62 milioni le ex Province regionali).

Il grafico seguente evidenzia il trend per comuni e province negli anni 2008/2013, che, anche per via delle ricognizioni propedeutiche all’avvio di manovre di riequilibrio finanziario pluriennale (art. 243 bis, comma 6, lettera b, Tuel), risulta in incremento nell’ultimo anno.

Grafico 68 – Debiti fuori bilancio riconosciuti, esercizi 2008-2013

Importi in milioni di euro

Fonte: Corte dei conti, Sezione delle Autonomie.

7.3 Le casistiche più frequenti sono riconducibili, nei comuni, alla copertura di passività derivanti da sentenze esecutive (art. 194, comma 1, lettera a), 75% del totale)⁵⁸ e all’acquisizione di beni e servizi in violazione delle procedure giuscontabili (art. 194, comma 1, lettera e), 18% circa del totale).


Grafico 69 – Comuni - Debiti fuori bilancio riconosciuti per tipologia

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione autonomie.

Lo stesso è a dirsi con riferimento alle ex Province regionali, in cui i debiti da sentenze esecutive sono addirittura il 90 per cento del totale, mentre i debiti ex art. 194, lettera e), costituiscono il 7 per cento del totale.

Grafico 70 – Province - Debiti fuori bilancio riconosciuti per tipologia

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione autonomie.

La predominanza della tipologia di cui all’art. 194, lettera a), del TUEL, tuttavia, può risultare fuorviante, in quanto spesso i debiti da sentenza esecutiva costituiscono solo la degenerazione giudiziale di originarie passività per irregolari acquisizioni di beni e servizi, cui l’ente non ha fatto fronte tempestivamente per mancanza di risorse disponibili, con annesso aggravio di costi per interessi, spese legali e di soccombenza.

Nel contenzioso pendente, infatti, si annidano sovente casi di resistenza quasi pretestuosa, ai limiti della temerarietà, strumentali al semplice differimento del momento formale del riconoscimento, con corrispondente insorgenza di passività latenti.

7.4 Le precedenti considerazioni trovano conferma nella tabella 8, relativa ai debiti fuori bilancio in attesa di riconoscimento, legati principalmente agli oneri da contenzioso (art. 194 lettera a).

Il totale complessivo è quantificato in oltre 467,4 milioni di euro, in gran parte ascrivibile ai comuni (446 milioni di euro).

Tabella 8 - Debiti fuori bilancio da riconoscere al 31/12/2013

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione autonomie.

Ciò costituisce sicuramente una delle incognite più preoccupanti per la finanza locale siciliana, che dà luogo in alcuni casi a situazioni prodromiche al default, anche se non formalizzato.

Particolarmente critica risulta la mancata adozione, nella maggior parte dei casi, di misure prudenziali (quali, ad esempio, la costituzione di un fondo rischi ed oneri, il vincolo dell’avanzo di amministrazione, ecc.) atte a mitigare gli effetti delle passività sugli equilibri di bilancio⁵⁹.

L’esposizione debitoria latente delle ex Province regionali, pari a 21,3 milioni di euro, costituisce un fattore di primaria attenzione ai fini della successione tra enti nell’ambito della riforma delle funzioni di area vasta.

7.5 Il diffuso stato di sofferenza nel regolare pagamento delle obbligazioni, che degenera in alcuni casi in vera e propria insolvenza, è testimoniato innanzitutto dall’incremento dei pignoramenti ed azioni esecutive che, nel 2013, arrivano ad euro 23.155.365,12⁶⁰, quasi integralmente imputabili ai comuni (euro 22.183.999).

Sulla base delle informazioni trasmesse dagli organi di revisione nei questionari sul rendiconto 2013, presentano i valori più elevati il comune di Palermo (con pignoramenti per 6,4 milioni di euro), seguito dai comuni di Lentini (4,3 milioni di euro) e Messina (2,8 milioni di euro)⁶¹.

L’analisi territoriale evidenzia che, in valore pro capite, i debiti fuori bilancio più elevati si riscontrano nei comuni della provincia di Caltanissetta (euro 53 p.c.) e di Ragusa (euro 50 p.c.), mentre gli importi più bassi si riscontrano in provincia di Enna e Trapani, rispettivamente pari a 9 e 12 euro.

In termini generali, questa Sezione ha più volte avuto modo di constatare la tendenza dei comuni, in presenza di stanziamenti insufficienti, a soddisfare ugualmente le proprie esigenze di spesa, in violazione delle regole giuscontabili, con conseguente trasformazione del debito fuori bilancio da evento straordinario ad ordinaria modalità di gestione della spesa.

7.6. Per il ripiano dei debiti fuori bilancio, possono essere utilizzate tutte le entrate e le disponibilità – ad eccezione di prestiti e di entrate a specifica destinazione – nonché i proventi derivanti da alienazioni di beni patrimoniali disponibili. In base all’art. 3, comma 28, della legge n. 350 del 2003, può essere utilizzata anche l’eventuale maggiore entrata derivante dalla plusvalenza di beni patrimoniali, generalmente utilizzata attraverso l’applicazione dell’avanzo di amministrazione (art. 187, comma 2, lettera b, del Tuel).

Come si evince dal grafico successivo, la principale fonte di finanziamento per i comuni è costituita da disponibilità generiche di bilancio sia di parte corrente (53%), che in conto capitale (26%).

Segue l’alienazione immobiliare (10%), le cui tempistiche di effettivo introito, tuttavia, soprattutto a seguito della crisi del mercato immobiliare, risultano talvolta oltremodo prolungate.

Infine, per debiti d’importo pari complessivamente ad euro 6.766.109, corrispondenti al 4 per cento del totale, i comuni hanno provveduto al formale riconoscimento senza tuttavia indicare la fonte di finanziamento.

Grafico 71 – Comuni - Fonti di copertura dei debiti fuori bilancio

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione Autonomie.

Per le ex Province regionali, l’avanzo di amministrazione costituisce la principale fonte di finanziamento (68%), seguita da disponibilità generiche di bilancio (15%).

Da notare, inoltre, che, per debiti d’importo complessivo di euro 10.381.842, pari al 17 per cento del totale, gli enti hanno provveduto al formale riconoscimento, senza tuttavia specificare la fonte di finanziamento.

Grafico 72 – Province - Fonti di copertura dei debiti fuori bilancio

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione Autonomie.