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11. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA – IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO
11.1 Ai fini del concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nell’ambito degli impegni assunti dal Paese in sede comunitaria, primaria importanza riveste il patto di stabilità interno.
La normativa di riferimento, che conferma l’assoggettamento al patto dei comuni tra 1001 e 5000 abitanti, è costituita principalmente dall’art. 31 della legge 12 novembre 2011, n. 183, come modificata dall'art. 1, comma 532 e ss., della l. 27 dicembre 2013, n. 147.
Per l’anno 2014 è confermata l’applicazione del Patto regionale verticale e orizzontale di cui ai commi da 138 a 142 dell'articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (legge di stabilità 2011), nonché l’applicazione del patto verticale incentivato di cui all’articolo 1, commi 122 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), previsto sia per i comuni che per le province, in base al quale le regioni che cedono spazi finanziari ai propri enti locali ricevono liquidità finalizzata alla estinzione dei debiti.
L’articolo 1–bis, comma 1, lettera a), del decreto legge n. 35 del 2013, ha inoltre modificato la disciplina del patto regionalizzato incentivato di cui all’articolo 1, commi da 122 a 126, della legge n. 228 del 2012.
Il meccanismo mira a favorire la cessione da parte delle Regioni a Statuto ordinario, della Sicilia e della Sardegna di spazi finanziari agli enti locali ricadenti nel proprio territorio che ne facciano richiesta, prevedendo l’erogazione, a favore delle regioni medesime, di un contributo per ciascuno degli anni 2013 e 2014, in misura pari all’83,33 per cento degli spazi finanziari ceduti, da destinare esclusivamente alla riduzione, anche parziale, del debito. Tale contributo è finalizzato alla rimodulazione degli obiettivi del patto dei comuni nella misura del 75 per cento dell’importo complessivo e delle province nella misura del 25 per cento.
Gli spazi finanziari ceduti dalle regioni agli enti locali (comma 124, articolo 1, della legge di stabilità per il 2013) sono utilizzati esclusivamente per il pagamento di obbligazioni di parte capitale assunte (lett. a), punto 3, dell’art. 1-bis, comma 1, del decreto legge n. 35 del 2013.
Resta, altresì, vigente per il 2014 la disposizione secondo la quale ciascuna regione debba destinare almeno il 50 per cento degli spazi finanziari ceduti con il patto verticale incentivato a favore dei comuni con popolazione compresa tra 1.000 e 5.000 abitanti fino al conseguimento del saldo obiettivo pari a zero.125
In tale ambito, un fondamentale ruolo d’intermediazione istituzionale può competere alla Regione, nel momento in cui trasferisce capacità di spesa dagli enti locali che in un dato esercizio ne hanno in eccesso e sono in grado di cedere spazi finanziari, peggiorando il proprio obiettivo, a quelli che ne sono carenti e che chiedono di acquisire spazi finanziari, migliorando il proprio obiettivo.
In questa prospettiva, si collocano i protocolli d’intesa con Anci regionale e URPS, ai fini del patto regionale verticale incentivato 2014.
Con il primo accordo, stipulato il 14 marzo 2014, la Regione Sicilia, ha concordato le modalità di riparto del contributo ottenuto, destinato alla riduzione del proprio debito, condizionato alla cessione di spazi finanziari da cedere agli enti locali del proprio territorio, il cui plafond complessivo nel 2013 è stato determinato in 192.534.469 euro (di cui 144.400.852 per i comuni e i restanti 48.133.617 alle ex Province regionali).
L’acquisizione di tali spazi si è concretizzata in una riduzione del saldo obiettivo 2014 assegnato dal MEF, da impiegare per pagamenti in conto capitale, sia in competenza che in conto residui.
Con le Province regionali è stato successivamente siglato un accordo, in data 29 ottobre 2013, con cui le ex Province regionali sono state autorizzate a peggiorare il proprio saldo programmatico 2014 per euro 57.762.651.
L'articolo 1, commi 484 e seguenti, della legge n. 190 del 2014, modificato dal d.l. n. 192 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 11 del 2015, che disciplina il patto regionale verticale incentivato, ha assegnato alla Regione Siciliana, per l'anno 2015, la somma di 147.740,00 migliaia di euro corrispondente all'83,33 per cento degli spazi finanziari da cedere, nella misura del 75 per cento in favore dei comuni e del 25 per cento a province e città metropolitane. Con successiva Intesa tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano (Repertorio atto n. 37/CSR del 26 febbraio 2015) tale contributo è stato rideterminato in 127.966,00 migliaia di euro.
La Regione Siciliana, entro i termini previsti dalla norma, ha proceduto a stipulare in data 29 aprile 2015 appositi Accordi con A.N.C.I Sicilia e U.R.P.S. per la cessione degli spazi finanziari in favore degli enti locali del proprio territorio.
Tali soluzioni, che consentono agli enti in difficoltà di incrementare le proprie capacità di spesa attraverso l’acquisizione di spazi finanziari dalla Regione, finiscono per adattare le regole del patto di stabilità interno alle necessità di spesa delle singole realtà locali, attraverso meccanismi incentivanti che mirano al pieno utilizzo della capacità finanziaria degli enti.
Alla fine del 2014, sulla base dei dati – pur provvisori - del monitoraggio della Ragioneria generale dello Stato, risultano inottemperanti al Patto 13 comuni, con uno scostamento dal saldo obiettivo di euro 106.727.000, e tre ex Province regionali, con uno scostamento di 30.565.000 euro.
Tabella 26 - Comuni non rispettosi del patto di stabilità interno
(esercizio 2014)
importi in migliaia di euro
Fonte: Ministero dell’Economia
Tabella 27 - Province non rispettose del patto di stabilità interno
(esercizio 2014)
importi in migliaia di euro 
Fonte: Ministero dell’Economia
11.2 Come si evince dalla tabella precedente, trasmessa dal Ministero Economia, Dipartimento del Tesoro, il numero di enti inottemperanti al patto, dopo il picco registrato nel 2012 (39), subisce un incremento – da 12 a 16 – tra il 2013 e il 2014.
Il grafico seguente illustra l’andamento non costante del fenomeno negli ultimi anni, anche con riferimento alla dislocazione territoriale degli enti interessati.
Grafico 73 – Enti non rispettosi del patto di stabilità interno
Fonte: Ministero dell’Economia
Tale numero, tuttavia, può risentire anche della più frequente attuazione di prassi elusive, peraltro sempre più spesso accertate dalla Sezione che, attraverso complesse simulazioni ai pertinenti capitoli di bilancio, ha potuto constatare la rilevanza decisiva di alcune anomale imputazioni contabili (per lo più ai servizi per conto terzi126, ma non solo127), ai fini del rispetto solo formale del patto di stabilità interno.
Ulteriori prassi elusive del patto di stabilità interno sono state accertate attraverso l’indebita postergazione ad annualità successive di debiti fuori bilancio già censiti128, soprattutto in caso di evidente sproporzione tra gli importi delle passività e i margini – spesso ridotti - con cui era stato formalmente rispettato il patto.
Da ultimo, possibili finalità elusive sono state rinvenute nei casi di evidente sovrastima degli accertamenti correnti, che ha finito per migliorare indebitamente a vantaggio dell’ente i saldi rilevanti per il patto.
Per fronteggiare tali possibili fenomeni elusivi, il legislatore è intervenuto con l’art. 20, comma 12, del d.l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011, che prevede una specifica responsabilità sanzionatoria a carico degli amministratori e del responsabile economico finanziario, nel momento in cui le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme elusive.
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