Problemas e soluções no transporte público e na mobilidade clipping cidade Verde

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 reforma e modernização de material rodante, incluindo fornecimentos de peças e componentes no

mercado nacional.

Esse detalhamento, conforme apresentado nas planilhas da CCI -006/2007 e novamente na CCI-001/2008, já agora acrescido de tributos relativos à importação, monta a um valor estimado cerca de 5% menor que a referência do VLT Avanto também acrescida de impostos incidentes sobre a importação, e justificam, portanto, a previsão do valor estimado da licitação, R$60.501.947,00. Para o valor máximo da licitação, estipulado em R$63.686.260,00, foi considerada a referência do VLT Avanto também acrescida de impostos incidentes sobre a importação.

D) Falhas na fixação dos custos de importação dos VLTs no orçamento:

O valor estimado para a CCI-006/2007, que tomou como base o valor de venda do veículo AVANTO, adquirido pela TRIMET, de fato, não espelhou a realidade de mercado no Brasil, como pode ser comprovado pelo fato da licitação internacional ter sido deserta de proponentes, que à época em razão dos valores estabelecidos para a licitação, conforme alegaram, estava em total discrepância dos preços reais de mercado, não atraindo interessados na licitação lançada que resultou deserta de proponentes.

Quando do relançamento da licitação para aquisição dos 7 VLTs para Recife, através da CCI-001/2008, a CBTU constatou que precisava estabelecer um valor estimado superior ao da licitação anterior, condizente com os preços de mercado, de forma a estimular a participação de proponentes estrangeiros, tais como chineses e coreanos, que possuem grande grau de competitividade.

A possibilidade de maior participação estrangeira poderia fazer com que os tradicionais grandes fornecedores se sentissem também impelidos a participar do certame, tais como SIEMENS, CAF e ALSTOM.

Considerou-se então uma majoração no valor estimado da licitação, que envolveu a incidência de tributos relativos à importação, tais como II (14%), PIS/PASEP (1,65%), COFINS (7,6%) e ICMS Importação (18%).

Não houve, no entanto, a intenção de especificamente se importar o veículo do tipo Avanto, com todas as suas taxas alfandegárias, seguros, fretes, etc..., o que certamente elevaria ainda mais o valor estimado da licitação, mas tão somente se prever, no montante do valor estimado, uma atualização de preço que sinalizasse ao mercado a possibilidade de se ter um maior grau de importação dos componentes de tração, freio, ar condicionado, etc...

Desta forma, o valor estimado para a licitação deveria ser suficiente para a compra do veículo, envolvendo todas as suas etapas de fabricação, desde a aquisição dos insumos, partes e peças, equipamentos, fossem eles importados ou não, até a entrega final do produto, e essa foi a intenção da CBTU.

Há que se ressaltar, por oportuno, que foi realizada Audiência Pública previamente à licitação CCI-001/2008 onde foi declarado o novo valor estimado pela CBTU, que teve boa repercussão no mercado.

O Edital permitia que os equipamentos ou componentes poderiam ter ou não, sua cotação em moeda estrangeira, cabendo ao licitante declará-los ou não quando da apresentação da proposta. De qualquer forma, o item ou itens de fornecimento externo, ao serem internalizados no Brasil, pagam os tributos relativos à importação, independentemente de constarem na planilha de fornecimento como de origem estrangeira ou como internalizados (nacionais).

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Destarte, o fato de não ter sido expressamente mencionada a importação de alguns componentes, este não possa ser, de fato, produto de uma importação e posterior internalização, para ser usado na fabricação do VLT.

Por esta razão a CBTU não poderia prever o desconto de taxas e tributos de importação do proponente que não declarasse a importação, pois a declaração não era obrigatória no certame, e a ausência da cotação em moeda estrangeira não significava que não havia previsão de fato de importação de componentes.

Como exemplo, podemos destacar que o módulo de tração e transmissão (POWER PACK) será, de fato, importado pela BOM SINAL da VOITH (Alemanha) embora na proposta apareça como conjunto de origem nacional. Não cabendo nesse caso, ao contratado alegar quaisquer problemas futuros de câmbio na sua proposta, face à eventuais aumentos ou oscilações do dólar, uma vez que, tendo oportunidade de fazê-lo, não declarou a sua origem estrangeira na proposta.

E) Majoração do orçamento pela inclusão indevida na base de cálculo dos tributos sobre importação:

A majoração do valor estimado da licitação foi no nosso entendimento amplamente elucidada nas justificativas complementares do tópico anterior.

Quanto ao orçamento detalhado do valor estimado, foi apresentado no Edital das licitações das CCI-006/2007 e CCI-001/2008, Planilha de Quantidades e Preços do Valor Estimado das respectivas licitações, de forma a atender à Legislação, isto é foi estabelecido o valor unitário de cada carro de um VLT composto de 03 carros, e o valor global dos 07 VLTs compostos de 21 carros.

Quanto ao detalhamento da composição do LDI de produto industrializado, o mesmo já foi objeto de considerações nos esclarecimentos expostos no item 3.1.2.A) deste relatório.

Quanto ao preço contratado, esclarecemos que o valor contratado é de R$60.498.950,00. O valor de R$63.683.131,20 refere-se ao preço Avaliado, já acrescido do adicional de alíquota do ICMS na operação interestadual que é encargo da contratante.

É importante ressaltar que há fatores que podem ter ocasionado o desinteresse do mercado, nessa licitação, com a presença de somente dois proponentes, e apenas um deles foi qualificado. Esses fatores são: a bitola métrica, utilizada no VLT nacional, diferente das bitolas dos VLTs europeus e asiáticos que são de dimensões 1.435mm e 1.600mm; a tração diesel e a escala demandada.

Entretanto, se o valor estimado pela CBTU estivesse acima dos valores praticados no mercado, haveria a participação de concorrentes estrangeiros, mesmo que para participar tivessem que modificar os seus projetos nos pontos citados no parágrafo anterior. A ausência de participação dos tradicionais fabricantes de VLT indica que apesar da majoração do valor estimado da licitação, essa majoração ainda não corresponde a realidade da fabricação e entrega desses veículos pelos fabricantes tradicionais.

As empresas que foram atraídas pelo certame são notoriamente novas entrantes no mercado de produção de veículos, que é fortemente concentrado, principalmente no Brasil.

Quanto à tabela 01 apresentada pela Fiscalização da SECEX, temos a reafirmar que não houve a preocupação da importação efetiva do veículo tipo AVANTO, e dessa forma não foram incluídos custos referentes à frete e seguro internacional, despesas com capatazia, armazenagem no porto e outras que ocorrem na importação dos produtos.

Reiteramos que o objetivo foi possibilitar um estímulo à competição do certame, através da atualização do valor estimado da licitação que viabilizasse a importação de peças e componentes, e que portanto só considerou o peso dos tributos incidentes na importação, que já se constituem um peso

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 considerável (54%), e que não tinha sido objeto de considerações no primeiro certame em 2007.

(folhas 4/10 do

3.1.7 - Conclusão da equipe:

Faremos uma análise utilizando as respostas específicas para os itens "A" a "E" constantes do tópico situação encontrada deste Relatório de Fiscalização, as quais passamos a analisar.

O fornecimento de 07 (sete) VLTs, objeto do Edital da CONCORRÊNCIA INTERNACIONAL No 001/2008-DELIC-AC/CBTU, enquadra-se como licitação que versa sobre o fornecimento de objeto resultante de uma fabricação realizada pela forma de execução indireta, sob o regime de empreitada por preço global, que, consequentemente, necessita da elaboração de projeto básico e executivo, configurando-se como uma obra, conforme conceituada no inciso I da Lei 8666/93.

O preâmbulo do referido Edital menciona que o tipo de licitação é o de menor preço, a execução indireta sob o regime de empreitada por preço global, sendo admitida a formação de Consórcio. A Alínea a, inciso VIII do art. 6o da Lei 8666/93 especifica que a forma de execução indireta, utilizando-se do regime de empreitada por preço global, aplica-se na contratação de obra ou de serviço. Portanto, considerando que tal objeto não se enquadra no conceito de serviço, inciso II, art. 6o da Lei 8666/93, este se configura como uma obra e não uma compra.

Ademais, para o fornecimento do objeto fazia-se necessário o desenvolvimento do projeto executivo ...

Considerando-se que o Projeto Executivo conceitua-se como o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da OBRA, conforme incisos IX e X do art. 6o da Lei 8666/93, concluímos que o objeto constante do Edital da CONCORRÊNCIA INTERNACIONAL No 001/2008-DELIC-AC/CBTU configura-se como uma obra, conforme conceituado no inciso I da Lei 8666/93.

Ademais, não se deve aplicar ao conceito de obra pública, seguindo-se o referido art. 6o, o comum entendimento de obra atrelado apenas a construção civil, limitando-o a edificações, estradas e pontes, por exemplo, uma vez que o inciso I explicitado diz toda construção, reforma, fabricação..., de modo que bens duráveis, feitos sob condições específicas para um determinado consumidor, como no caso de navios, aeronaves, trens, ou metrôs, são integralmente acolhidos pela definição e classificáveis como obra pública, se adquiridos pela Administração.

...

Por fim, mencionamos que o item 13.8 do Edital exigia que a proponente vencedora a ser contratada devesse apresentar, quando da assinatura do contrato, a composição do LDI relativa ao Preço Contratado. Utilizando-se dos argumentos da CBTU, se estivéssemos diante de uma compra em que o proponente fosse o próprio fabricante do bem, onde não poderia ser atribuído percentual de LDI aos preços, considerando que no preço de venda do bem já estariam inclusos todos os custos, os tributos e a margem de lucro do fabricante, por que solicitar tal composição dos licitantes?

Portanto, fazia-se necessário o detalhamento da composição do LDI e dos respectivos percentuais praticados no orçamento exigido no art. 7o, § 2o, inciso II, da Lei no 8.666/1993 e nos Acórdãos 325/2007 e 1471/08, ambos do Plenário.

B) Desconhecimento da composição do preço na venda realizada pela SIEMENS à

TRIMET

Nesta irregularidade estamos afirmando que a CBTU na CONCORRÊNCIA INTERNACIONAL No 001/2008-DELIC-AC/CBTU licitou uma obra sem possuir um orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, incluindo-se

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 neste a composição do LDI e dos respectivos percentuais praticados, contrariando o que preceitua o

art. 7o, § 2o, inciso II, da Lei no 8.666/1993.

O método para elaboração e obtenção dos insumos para a formatação do orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários é discricionário da CBTU.

Em nosso caso concreto, o método adotado pela CBTU foi o de pesquisar na internet contratos de aquisição de VLTs no exterior. Tal pesquisa culminou na utilização como referência o veículo AVANTO, fabricado pela SIEMENS nos Estados Unidos e adquirido pela TRIMET de Portland nos Estados Unidos.

A utilização deste método, pesquisa pela internet de vendas realizadas, seja pela CBTU, seja por qualquer componente da Administração Pública, não obterá a composição de todos os custos unitários provenientes da transação, incluindo-se neste a composição do LDI e dos respectivos percentuais praticados, seja para um VLT ou de qualquer outro produto, veículo ou equipamento, considerando que tal meio visa dar publicidade a todos os interessados apenas da transação realizada entre às partes e não os detalhes. Diligenciar, solicitar informações ao fornecedor seria um dos meios para a obtenção das informações requeridas.

... C) Imprecisões da repercussão nos preços adotados pelas diferenças existentes entre os

veículos.

A CBTU descreve o processo de construção do orçamento, já questionado no Relatório de fiscalização, sem acrescentar argumentos que refutem a utilização da avaliação empírica dos técnicos da CBTU na definição do percentual de 5% de redução do valor contratado pela TRIMET, sem a utilização de um método objetivo de análise das diferenças conhecidas entre os veículos e da respectiva fixação do percentual de redução.

Ressalta-se, conforme mencionado pela CBTU em sua resposta, que houve diversas reuniões técnicas entre a CBTU, o BNDES e o Ministério dos Transportes com a ABIFER, SIMEFRE e fabricantes instalados no Brasil (ALSTOM, com unidade fabril instalada, SIEMENS, BOMBARDIER e CAF), sem qualquer esforço da CBTU na solicitação formal de preços para o fornecimento do VLT Padrão Nacional, sem mencionar as 28 outras empresas, possíveis fornecedoras de VLT, que poderiam ter sido consultadas, como já mencionado anteriormente.

D) Falhas na fixação dos custos de importação dos VLTs no orçamento

A CBTU passa a descrever os tributos adotados e outros argumentos não correlacionados com as divergências apontadas. Tais argumentos serão aproveitados nos respectivos achados.

Apontamos neste item algumas falhas na elaboração do orçamento, mencionando que, com a redução de 5% adotada, o valor dos tributos seria de R$ 22.650.154,09 e de R$ 1.291.503,18 para frete e seguro internacional, total de R$ 23.941.657,27. No entanto, o valor contido no orçamento da CCI-001/2008 refere-se apenas a tributos com o valor de R$ 20.412.000,00.

...

E) Majoração do orçamento pela inclusão indevida na base de cálculo dos tributos sobre importação.

Não houve argumentação específica para esse item. OUTROS ARGUMENTOS

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 A CBTU faz três inferências sobre valor estimado nos orçamentos nas licitações de VLT.

A primeira é que o valor estimado para a CCI-006/2007, que tomou como base o valor de venda do veículo AVANTO, adquirido pela TRIMET, de fato, não espelhou a realidade de mercado no Brasil, como pode ser comprovado pelo fato de a licitação internacional ter sido deserta de proponentes.

A segunda é que a ausência de participação dos tradicionais fabricantes de VLT indica que, apesar da majoração do valor estimado da licitação CCI-001/2008, essa majoração ainda não corresponde à realidade da fabricação e entrega desses veículos pelos fabricantes tradicionais.

Outra inferência realizada foi que, se o valor estimado pela CBTU estivesse acima dos valores praticados no mercado, haveria a participação de concorrentes estrangeiros.

Inicialmente, transcrevemos os fatores que a própria CBTU elenca, em suas respostas, sobre o desinteresse do mercado nas licitações de VLT. Estes fatores seriam a bitola métrica, utilizada no VLT nacional, diferente das bitolas dos VLTs europeus e asiáticos que são de dimensões 1.435mm e 1.600mm; a tração diesel e a escala demandada.

A CBTU, em consulta ao mercado, no dia 28 de dezembro de 2007, após a CCI-006/2007 e antes de lançar a CCI-001/2008, realizou uma Audiência Pública, com a participação de diversos fabricantes, onde ficou claro que o problema não era o preço, mas a pequena quantidade de VLTs que se pretendia adquirir, que poderia inviabilizar a participação dos grandes fabricantes/fornecedores, conforme despacho exarado pelo então Superintendente de Estudo e Projetos da CBTU, no 21903/2007.

Outro aspecto a ser considerado é o observado na CONCORRÊNCIA PÚBLICA COM DIVULGAÇÃO INTERNACIONAL (ICB) No 17/2008/METROFOR/CCC, da METROFOR, para a aquisição de 6 VLTs compreendendo, cada um, 4 carros de passageiros. Mesmo sem qualquer limitação de preço, considerando que não havia orçamento elaborado pela administração e critérios máximos de aceitabilidade de preços, seguindo premissas do BIRD, na mencionada licitação não houve competição. A única proponente foi a empresa Bom Sinal.

A partir da resposta do mercado fornecedor de VLTs, cerca de 33 empresas, via audiência pública e processos licitatórios realizados, observa-se que o fator preponderante para a inexistência de competição nas licitações deste objeto foi a pequena quantidade demandada, determinante para o desinteresse dos tradicionais fabricantes de VLT no desenvolvimento de uma linha de produção específica para a oferta desse produto para uma baixa escala de produção. Portanto, a CBTU não pode inferir que o valor estimado para a CCI-006/2007 não espelhou a realidade de mercado no Brasil, por estar abaixo do preço de mercado, nem tampouco que o preço estimado na CCI-001/2008 não estaria com sobrepreço baseando-se na ausência de participação dos tradicionais fabricantes de VLT.

Diante do exposto, a CBTU não demonstrou o devido esforço no diligenciamento junto aos tradicionais fabricantes de VLT, 33, para a mensuração do seu preço de mercado para o VLT, com a respectiva solicitação da composição dos custos unitários, incluindo-se neste a composição do LDI e dos respectivos percentuais praticados. Bem como não foi demonstrada a diligência esperada de se buscar a utilização de outra sistemática para a elaboração de um orçamento detalhado, como por exemplo, utilizando-se meios externos, via licitação, visando à contratação de consultoria.

Aliado às irregularidades acima descritas, destacamos que era do conhecimento da CBTU o ineditismo do objeto ora licitado e que o objeto especificado pela CBTU deveria ser um VLT a ser utilizado em mais de 64 trechos brasileiros, inicialmente identificados pelo BNDES, mas com perspectivas positivas de sua aplicação em todo o Brasil, isto é, utilização em escala no Brasil, portanto, esta primeira licitação seria referencial para os demais VLTs a serem contratados. Tal fato é

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 observado no orçamento elaborado para a licitação subseqüente, VLTs de Maceió, CONCORRÊNCIA

No 003/2009 DELIC-AC/CBTU.

Acrescentamos ainda, conforme mencionado anteriormente, que um dos principais objetivos para o desenvolvimento do VLT Padrão Brasileiro seria a redução de preço em relação aos similares produzidos no exterior, baseado numa especificação técnica popular, direcionada para o mercado brasileiro. No entanto, todo o esforço de uma especificação menos sofisticada, visando uma redução de preços de aquisição, redundou numa diminuição empírica de apenas 5% em relação aos fabricados no exterior, e que na fixação do preço máximo admissível nessa licitação, tal redução foi totalmente eliminada.

De outra forma, para elaboração do orçamento, a CBTU adotou o método de pesquisa na internet contratos de aquisição de VLTs no exterior. Esta sistemática de elaboração do orçamento incorreu em algumas irregularidades, tais como a ausência do detalhamento da composição do LDI e dos respectivos percentuais praticados no orçamento, resultado do desconhecimento da CBTU dos itens, valores e percentuais utilizados para encargos, tributos, taxas e lucro; utilização da avaliação empírica e custos aduaneiros impropriamente avaliados, que em sua maioria majoraram o valor orçado.

Tais fatos resultaram que a CCI-001/2008 apresentou um preço máximo admissível de R$ 63.686.260,00, isto é, igual aos preços praticados na Europa e nos Estados Unidos, sem qualquer redução de preços, no entanto, para aquisição de um objeto menos sofisticado tecnicamente e tecnologicamente, devido a sua especificação técnica popular, que será fabricado integralmente no Brasil, contratado por R$ 63.683.130,74.

Assim, configura-se que a proposta do Consórcio Bom Sinal/Trends nesse processo licitatório não teve um julgamento objetivo e não foi a mais vantajosa para a CBTU, com preços de mercado, em termos econômicos, e que apresentava preços excessivos, pois, além de não ter havido competitividade, o orçamento foi fundamentado em valores e quantitativos de serviços e fornecimentos com a diversidade e a magnitude das falhas e imprecisões acima descritas, que demonstram que o orçamento utilizado na Concorrência Internacional no 001/2008-DELIC-AC/CBTU, CCI-001/2008 não estava fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, nos termos do art. 6o, alínea f, inciso IX, da Lei no 8.666/1993, bem como não estava detalhado em planilhas que expressassem a composição de todos os seus custos unitários, nos termos do art. 7o, § 2o, inciso II, da Lei no 8.666/1993, resultando no descumprimento do que preceituam os incisos IV e II dos arts. 43 e 48, respectivamente, ambos da Lei n.o 8.666/93, e Acórdãos do TCU n.os 2385/2006, 2293/2007, 325/2007 e 1471/2008, todos do Plenário.

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3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado. 3.2.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de paralisação Tipo - Sobrepreço

Justificativa - Resultou em uma contratação com sobrepreço de R$ 26.102.737,77. Aliado ao fato de habilitação inadequada do consórcio vencedor conforme achado 3.7.

3.2.2 - Situação encontrada:

A- A Comissão de licitação não desconsiderou os custos aduaneiros embutidos no orçamento no julgamento das propostas para uma fabricação totalmente nacional

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Do exposto acima, constatamos que a licitação em comento, procurou atender as situações possíveis que poderiam estar contidas nas propostas das licitantes visando o fornecimento dos 7 (sete) VLTs previstos, que seriam:

Situação A - Fabricação totalmente nacional dos VLTs, utilizando-se peças e componentes

nacionais.

Aquisição diretamente do Brasil, quer do veículo como um todo, no caso de ser totalmente fabricado nacional, quer de peças e componentes integralmente nacionais, no caso de ser fabricado ou montado no Brasil. Esta situação estaria estimada conforme item 01 da Tabela 01, R$ 39.843.992,97, como preço máximo admitido, e, R$ 37.851.793,32, como valor base do orçamento, considerando o redutor de 5% adotado pela CBTU. Este representaria o valor de venda final, com todos os impostos incidentes. Este valor sinalizava a expectativa do BNDES e do Ministério dos Transportes em relação ao Projeto de Trens Regionais, realizando a fabricação no Brasil, que era da ordem de R$ 5 milhões por VLT com 3 (três) carros, conforme Anexo I do Memo 020-09/SUCOP-DT. Portanto, esta situação seria aquela em que teríamos 100% de fabricação nacional dos VLTs com 100% de peças e componentes nacionais;

Situação B - Fabricação total dos VLTs no exterior, com sua importação, ou fabricado/montado no Brasil, utilizando-se peças e componentes integralmente importadas. Portanto, a partir de valor de R$ 39.843.992,97, item 01 da Tabela 01, teríamos um gradativo aumento dos custos com Frete e seguro internacional e tributos incidentes na importação proporcionais ao grau de importação e fabricação dos VLTs. Para o caso extremo de aquisição de todos os VLTs diretamente do exterior, quer do veículo como um todo, no caso de ser totalmente fabricado e importado no exterior, quer de todas as peças e componentes importadas, no caso de ser fabricado ou montado no Brasil teríamos os valores estimados no orçamento R$ 60.501.947,00, e preço máximo admitido de R$ 63.686.260,43, contendo neste, 100% dos custos com frete e seguro internacional e tributos incidentes na importação contidos na Tabela 01;

Situação C - Fabricado/montado no Brasil, utilizando-se a importação parcial de peças e componentes. Portanto, a partir de valor de R$ 39.843.992,97, item 01 da Tabela 01, teríamos um gradativo aumento dos custos com Frete e seguro internacional e tributos incidentes na importação proporcionais ao grau de importação e fabricação dos VLTs chegando ao extremo dos valores estimados no orçamento R$ R$ 60.501.947,00, e preço máximo admitido de R$ 63.686.260,43, que contemplaria a situação B.

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Portanto, a proposta do Consórcio Trends/Bom Sinal se enquadra na situação A, isto é, fabricação totalmente nacional dos VLTs, utilizando-se peças e componentes nacionais.

Portanto, para efeito de julgamento das propostas a referência que deveria ter sido utilizada seria de R$ 39.843.992,97, como preço máximo admitido, e, R$ 37.851.793,32, como valor base do orçamento, considerando o redutor de 5% adotado pela CBTU. No entanto, a comissão de licitação utilizou o orçamento de R$ R$ 60.501.947,00, e preço máximo admitido de R$ 63.686.260,43, como referenciais para o julgamento das propostas.

O valor da proposta do Consórcio Trends/Bom Sinal foi de R$ 63.683.130,74, portanto, a proposta deveria ter sido desclassificada por preços excessivos. De outra forma, a Comissão de licitação mesmo tendo todos os elementos necessários para analisar a proposta e constatar a inexistência de custos decorrentes da importação de VLTs, peças e componentes, tais como tributos (II, IPI sobre importação, PIS/COFINS sobre importação), fretes e seguros internacionais utilizou

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