Problemas e soluções no transporte público e na mobilidade clipping cidade Verde

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 parâmetros de julgamento irregulares, resultando numa contratação com sobrepreço de R$

23.839.137,77.

B) No julgamento final da proposta apresentada pela única habilitada (Consórcio Trends/Bom Sinal) a comissão de licitação não considerou a revisão de algumas definições técnicas, descritas abaixo, com o objetivo de atingir uma redução de preços na aquisição de VLTs para Recife, conforme verificado no Memo/023-08/SUEPO/DT.

Segundo o referido Memo, tais modificações poderiam representar uma redução de até 15 % no preço final da licitação, conforme memória de cálculo anexada ao memo, descrita abaixo:

As revisões ocorridas nas especificações técnicas, contidas nos Esclarecimentos Técnicos Adicionais aos Proponentes, foram as seguintes:

a)Engates e acoplamentos: A proponente também poderá ofertar a utilização de engates automáticos apenas para o acoplamento mecânico;

b)Sistema de transmissão da tração: A exigência de que a transmissão hidráulica possua unidade de inversão de marcha integrada poderá ser desconsiderada;

c)Motores Diesel/Biodiesel : proponente poderá considerar a utilização de motores diesel com uma mistura composta de no mínimo 5% de biodiesel;

d)Para-brisa frontal: A exigência de ser curvo poderá ser desconsiderada;

e)Eixo e rodas: A exigência de dispositivos para lubrificação do friso das rodas e trilhos dos primeiros rodeiros dos truques dianteiros poderá ser desconsiderada.

Conforme metodologia construtiva apresentada em maio de 2009, após solicitação desta equipe de auditoria, através do Ofício n° 06 Fiscalis 202/2009 TCU/SECEX/PE, observamos que o consórcio vencedor adotou as revisões contidas nas alíneas a), c) e e), o que representaria uma redução de R$ 2.263.600,00, conforme memória de cálculo anexada ao Memo/023-08/SUEPO/DT.

Portanto, para efeito de julgamento das propostas, a referência que deveria ter sido utilizada seria de R$ 35.588.193,32, como preço máximo admitido, e, de R$ 37.580.392,97, como valor base do orçamento, considerando o redutor de 5% adotado pela CBTU. No entanto, a comissão de licitação utilizou o orçamento de R$ R$ 60.501.947,00, e preço máximo admitido de R$ 63.686.260,43, como referenciais para o julgamento das propostas. Portanto, constata-se que, somado ao apurado no item A deste achado, houve uma contratação com sobrepreço de R$ 26.102.737,77.Tais fatos resultam no descumprimento do que preceitua o inciso IV do art. 43 da Lei n.o 8.666/93.

Ressalvamos também, que se encontram em fase interna os processos licitatórios de Maceió, João Pessoa e Natal, conforme descrito no MEMO 025-09/ SUCOP-DT, nos quais foram considerados os preços orçados para esta licitação realizada pela CBTU, aquisição dos 7 (sete) VLTs da CBTU/STUREC

...

3.2.6 - Esclarecimentos dos responsáveis:

A CBTU, em seus esclarecimentos, afirmou:

A) A Comissão de Licitação não desconsiderou os custos aduaneiros embutidos no orçamento no julgamento das propostas para uma fabricação totalmente nacional A Comissão de Licitação não poderia desconsiderar os custos aduaneiros, pois não havia previsão no Edital para tal ação. Como foi abordado no item anterior (3.1.2), a CBTU não previu no Edital de Licitação o desconto de taxas e tributos de importação do proponente que não declarasse a importação, pois essa

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 declaração não era obrigatória no certame, dessa forma dissentimos da alegação da fiscalização da

SECEX.

A ausência de cotação em moeda estrangeira não significava que não haveria de fato importação de componentes. No caso em questão, a ausência de cotação em moeda estrangeira apenas impossibilita a contratada de pleitear futuramente quaisquer desequilíbrios face ao aumento do câmbio, mas não significa que não haja importação.

A própria fiscalização da SECEX recebeu informação da contratada de que o sistema de tração diesel será importado da Alemanha com o código NCM 8607.91.00. Logo não seria factível a dedução do valor assinalado, pois não encontra amparo legal nos documentos da licitação, e não foi objeto de consideração na elaboração do Edital.

Quanto às considerações sobre o cálculo do Valor Estimado para a licitação e Valor Máximo da licitação, envolvendo um diferencial de 5% entre os mesmos, já foram objeto de esclarecimento no item anterior 3.1.2., não sendo válidas as reduções do valor estimado indicados pela fiscalização da SECEX.

Não existem dois valores estimados para a licitação. A concorrência é internacional, regida pela Lei 8.666/93, e o menor preço avaliado é o parâmetro estabelecido para o julgamento, independentemente de haver declaração expressa de importação ou não.

Não há previsão legal para, após o recebimento e abertura das propostas, alterar a regra licitatória, de forma a reduzir o preço do licitante.

B) No julgamento final da proposta apresentada pela única habilitada a Comissão de Licitação não considerou a revisão de algumas definições técnicas, com o objetivo de atingir uma redução de preços na aquisição de VLTs para Recife, conforme verificado no Memo/023- 08/SUEPO/DT.

Novamente, ressaltamos, que não há previsão legal para, após o recebimento das propostas, alterar-se o critério de julgamento das mesmas, de forma a reduzir o preço dos licitantes.

E importante ressaltar que o referido memorando é anterior à apresentação das propostas, e teve o objetivo de simplificar alguns requisitos técnicos que estavam impactando no preço do certame.

Novamente o objetivo foi estimular a concorrência, e não redução do valor estimado ou do teto máximo admissível no Edital.

Quanto às inferências sobre os processos licitatórios de Maceió, João Pessoa e Natal, são as mesmas meramente exercícios de cálculo do fiscalizador, com base em reduções de preço que considera exeqüíveis, mas que segundo a avaliação desta empresa não refletem de maneira alguma a realidade do mercado.

Os prognósticos da fiscalização da SECEX não consideram o fato de que se o valor estimado pela CBTU fosse excessivo, as licitações já ocorridas em Recife e em Fortaleza teriam sido sucesso de participação, o que não ocorreu. Assim, não são razoáveis e nem aceitáveis as inferências utilizadas pela fiscalização da SECEX em seus prognósticos de licitações futuras. (folhas 10/11 do Anexo 6 -Principal)

3.2.7 - Conclusão da equipe:

...

Salientamos que a adequação das premissas estabelecidas nas propostas e no orçamento para que se tenha um julgamento preciso destas, quanto à excessividade ou inexequividade, inclusive quanto a premissas tributárias, levando em conta aspectos tributários adotadas para cada proponente

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 e/ou incentivos fiscais concedidos, é um procedimento adotado por diversas empresas, tais como na

Petrobras.

Esse entendimento encontra amparo na jurisprudência deste Tribunal, no voto do Ministro Relator e nas determinações do Acórdão 1595/2006 Plenário ...

Na formação do novo preço proposto pelo Consórcio Trends/Bom sinal não estão contidos os tributos incidentes na importação, imposto de importação, PIS/PASEP, COFINS e ICMS Importação. Se a observância às premissas tributárias tivesse sido efetuada com o processamento dos devidos ajustes, o orçamento da CBTU deveria ter sido reduzido.

Portanto, para efeito de julgamento das propostas a referência que deveria ter sido utilizada seria de R$ 39.843.992,97, como preço máximo admitido, e, R$ 37.851.793,32, como valor base do orçamento, considerando o redutor de 5% adotado pela CBTU. No entanto, a comissão de licitação utilizou o orçamento de R$ 60.501.947,00, e preço máximo admitido de R$ 63.686.260,43, como referenciais para o julgamento das propostas.

O valor da proposta do Consórcio Trends/Bom Sinal foi de R$ 63.683.130,74, portanto, a proposta deveria ter sido desclassificada por preços excessivos.

De outra forma, a comissão de licitação mesmo tendo todos os elementos necessários para analisar a proposta e constatar a inexistência de custos decorrentes da importação de VLTs, peças e componentes, tais como tributos (II, IPI sobre importação, PIS/COFINS sobre importação), fretes e seguros internacionais utilizou premissas de julgamento indevidas, resultando numa contratação com sobrepreço de R$ 23.839.137,77.

Esta sistemática de adequação do orçamento também deve ser utilizada para as premissas técnicas. Se o orçamento foi elaborado baseando-se nas especificações técnicas constantes do instrumento convocatório que sofreu alterações durante o processo licitatório e antes da entrega das propostas e que impactam nos preços orçados, o orçamento deve ser adequado para efeito de julgamento das propostas.

Se havia a flexibilidade de adoção de diferentes especificações pela proponente que impactavam o preço a ser contratado, deveria haver, no julgamento das propostas, a adequação das premissas do orçamento àquela adotada na proposta.

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3.3 - Superfaturamento decorrente de itens pagos em duplicidade. 3.3.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de paralisação Tipo - Superfaturamento

Justificativa - Pagamento em duplicidade do projeto executivo do VLT Padrão Nacional.

3.3.2 - Situação encontrada:

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Conforme esboçado no tópico Esclarecimentos adicionais deste relatório de fiscalização, o desenvolvimento do projeto do VLT PADRÃO NACIONAL visou atender a trechos onde não havia trem diesel de passageiros, que possuíam vocação para o transporte regional de passageiros, bem como naqueles trechos em que a recuperação dos trens diesel de passageiros existentes e a intensificação de seu uso resultariam em utilização de um equipamento ineficiente e a elevação dos custos de

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manutenção. Somando as duas vertentes de utilização do VLT PADRÃO NACIONAL no Brasil, o BNDES e a CBTU já tinham mapeado, inicialmente, 69 trechos, que resultariam na utilização de 544 VLTs, mais de 2176 carros.

Portanto, inicialmente, o VLT PADRÃO NACIONAL tratava-se de um projeto padronizado de uma obra a ser utilizada em escala em diversos locais do Brasil, o que remonta ao especificado no art. 11 da Lei n° 8.666/1993, in verbis: ‘Art. 11. As obras e serviços destinados aos mesmos fins terão projetos padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando o projeto- padrão não atender às condições peculiares do local ou às exigências específicas do empreendimento.’

Nossa doutrina e a Jurisprudência desta Corte de Contas associam a padronização dos projetos padronizados à busca da economicidade, da eficiência e da boa administração, preconizado por uma economia de mercado. Diversos Acórdãos seguem esta mesma linha, tais como o Acórdão 1999/2007 Plenário, bem como o Acórdão 805/2003 - Primeira Câmara.

Em segundo lugar, no Anexo ao MEMO/030-07/DEMRO/DT, a CBTU ratifica a ausência de parâmetros quando afirma não ser possível estabelecer-se uma referência direta do preço de mercado para o VLT diesel, pelo fato de ainda não se encontrar em operação no Brasil um veículo com as características do especificado pela CBTU.

Tais fatos redundaram em utilizar na Concorrência internacional CCI-001/2008 um orçamento não fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, nos termos do art. 6o, alínea f, inciso IX, da Lei no 8.666/1993, conforme descrito no achado 3.1.

Em terceiro lugar, a apropriação do custo em cada licitação para a elaboração de um projeto executivo que, conforme foi exposto, deveria ser padronizado causará dano ao erário pelo pagamento repetitivo de um mesmo serviço em várias licitações.

Tal fato já está acontecendo, como pode ser observado no Contrato No 47/METROFOR/2008, para Fornecimento de 06 (seis) VLTS, com 04 (quatro) carros cada um, devidamente concluído, para utilização na Linha Oeste, pertencente à COMPANHIA CEARENSE DE TRANSPORTES METROPOLITANOS METROFOR, que prevê o valor de R$ 2.997.422,33, conforme proposta da licitante vencedora, a empresa Bom Sinal Indústria e Comércio Ltda., e no contrato no 013_2008/DT, firmado com o Consórcio Trends/Bom Sinal, um dos objetos desta auditoria, para o fornecimento de 7 (sete) Veículos Leves Sobre Trilhos VLTs para a sua Superintendência de Trens Urbanos de Recife CBTU/STU-REC, destinados à Linha Cajueiro Seco Cabo, em que está previsto o pagamento de R$ 3.363.766,70 a título de elaboração de um projeto executivo. Ressalta-se que os recursos do contrato No 47/METROFOR/2008 foram oriundos do Convênio 008/2005/DT, com a CBTU. Ambos se utilizam das especificações do projeto do VLT PADRÃO NACIONAL, com mínimas adaptações, conforme comparativo entre o VLT Fortaleza e do Recife desenvolvido pela CBTU.

Ademais, este exemplo é ainda mais extremado pelo fato de que uma mesma empresa, Bom Sinal Ltda., está recebendo um valor em duplicidade para um mesmo projeto executivo.

Se extrapolarmos para as três outras cidades previstas para a licitação de VLT ́s: João Pessoa, Maceió e Natal, teremos o pagamento em duplicidade de mais de R$ 20.375.223,39, considerando que o projeto executivo representa em média 5,7% do valor total contratado. Se levarmos em conta os outros 64 trechos previstos pelo BNDES esse valor pode chegar a R$ 346.378.797,66.

Portanto, pelo fato de o VLT PADRÃO NACIONAL tratar-se de projeto padronizado, pelo seu ineditismo, que apresenta como uma das suas conseqüências a utilização de um orçamento não fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, e, pelo pagamento repetitivo dos custos de elaboração de um mesmo projeto executivo padrão, fazia-se necessária a elaboração do projeto executivo a ser utilizado em todas as licitações do referido objeto,

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resultando na diminuição dos custos com projeto executivo, e na redução dos preços propostos pela economia de escala gerada por um projeto executivo padronizado associado à utilização como parâmetro para julgamento das propostas de um orçamento propriamente avaliado.

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3.3.6 - Esclarecimentos dos responsáveis:

A CBTU, em seus esclarecimentos, afirmou:que é uma sociedade de economia mista federal, que utiliza o sistema integrado de administração financeira - SIAFI, na modalidade total constante do orçamento fiscal, portanto, dependente dos recursos do orçamento do governo federal, tanto para o custeio como para os investimentos.

Os recursos orçamentários para aquisição dos VLTs, só foram incluídos no orçamento do exercício de 2008, no âmbito do programa de aceleração do crescimento - PAC, objetivando a aquisição de 07 VLTs de 03 carros cada um para o trecho Cajueiro Seco Cabo, sob o Elemento de Despesa 4.4.90.52, Classificação funcional Programática: 154531295575400-26.

E oportuno ressaltar que os VLTs adquiridos pela METROFOR, foram licitados e contratados diretamente por aquela empresa. Os recursos que ampararam as aquisições são decorrentes de convênio assinado entre o Governo Federal e o Estado do Ceará, a CBTU e a METROFOR, para implantação da Linha Oeste, com parte dos recursos financiados pelo BIRD. Logo jamais poderia a CBTU licitar os dois objetos.

Por outro lado a especificação dos VLTs para as duas cidades, embora originárias da mesma concepção inicial, o TREM PADRÃO, possuem particularidades entre si, que foram objeto de informação à fiscalização da SECEX.

Os projetos por sua vez também têm componentes diferenciados, necessitando de levantamentos e simulações de desempenho distintos, adaptados ao traçado e ao perfil da linha dos locais onde serão implantados.

Por outro lado, o detalhamento da planilha em projeto, fabricação, montagem, testes, etc..., é necessário para o controle do andamento físico-financeiro do contrato, e permitir o desembolso paulatino do investimento.

Não cabe, portanto, a alegação da fiscalização da SECEX que há pagamentos em duplicata, pois são projetos com exigências diferenciadas, número de veículos distintos na sua composição, detalhes construtivos diferenciados, licitados, contratados e geridos por empresas distintas e que não podem ser aglutinados num só empreendimento. (folhas 11/12 do Anexo 6 - Principal)

3.3.7 - Conclusão da equipe:

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As configurações técnicas já estavam definidas no planejamento de implantação dos VLTs nas cinco capitais nordestinas, conforme descrito no Memo 025-09/SUCOP-DT e na resposta ao Ofício no 05/Fiscalis 202/2009-TCU/SECEX/PE, trancrito: Recife: 07 VLTs com 3 carros; Maceió: 08 VLTs com 3 carros; João Pessoa: 08 VLTs com 3 carros; Fortaleza: 08 VLTs com 4 carros ; Natal: 12 VLTs com 4 carros.

Este fato é ratificado comparando-se as especificações técnicas dos VLTs do Recife (CCI- 001/2008) e dos VLTs de Maceió (Concorrência Internacional no 003/2009 DELIC-AC/CBTU), ambos para 3 (três) carros. As diferenças nas especificações técnicas são mínimas e poderiam ser ajustadas para uma que atendessem as duas capitais. As quais são descritas abaixo:

Recife Maceió Ajuste 18

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TC 007.799/2009-7

Largura Externa 2850 Altura máxima do veículo 4100 Altura do piso, junto as portas, ao boleto do trilho

2800-2900 2850 4000 4000

1100 Portanto, a busca do planejamento das ações e proposições da CBTU visando à integração

e aproveitamento por todos aqueles que estão sobre sua responsabilidade, consequentemente, resultaria na adequação das especificações do VLTs em grupos de projeto executivo compatíveis para mais de uma cidade.

Um terceiro argumento seria que o desenvolvimento do VLT PADRÃO NACIONAL pela CBTU foi oriundo do Acordo de Cooperação Técnica no 01/2006, que visou viabilizar a implantação, simultaneamente em diversos estados, de sistemas de transporte de passageiros sobre trilhos em todo o Brasil, não apenas naqueles sob a responsabilidade pela CBTU.

O referido acordo tinha a finalidade de estabelecer o papel de cada órgão no Programa de Resgate do Transporte Ferroviário de Passageiros, componente do Plano Nacional de Revitalização das Ferrovias instituído pelo Governo Federal e lançado pelo Ministério dos Transportes em maio de 2003.

No desenvolvimento desse projeto a CBTU utilizou como premissa conceitual, entre outras, o conceito padrão, com possibilidade de inserções customizadas pela utilização de um projeto de alcance nacional. Visando este padronização a Especificação Técnica do VLT Padrão Nacional previu possíveis adaptações customizadas: Composição da Unidade Operacional (VLT) de 2 a 4 carros e variações para a utilização dos VLTs no ambiente urbano ou regional.

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Ressalvamos também, ainda quanto à economicidade, que os prazos necessários para o desenvolvimento de cada um dos projetos executivos nos contratos assinados estão estimados em 13 meses, cada, tempo esse que seria reduzido para o desenvolvimento de projetos customizados, previamente elaborados pela contratação de uma única empresa.

Se somarmos os cinco contratos previstos para utilizar VLT, o tempo total de desenvolvimento dos projetos executivos seria de 65 meses, o que não ocorreria numa contratação de consultoria especializada. Portanto, este desenvolvimento prévio do projeto executivo reduziria o prazo de entrega dos VLTs, contribuindo para o aumento da receita das companhias e proporcionaria a disponibilidade do serviço mais rapidamente para a população.

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3.4 - Parcelamento inadequado, gerando restrição à competitividade ou prejuízo à Administração por perda de economia de escala. 3.4.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de paralisação

Tipo - Restrição ao caráter competitivo da licitação

Justificativa - A estratégia adotada pela CBTU de parcelamento das licitações para a aquisição de VLTs apresenta-se inadequada, configurando-se como um ato antieconômico, gerando restrição à competitividade e prejuízo à Administração por perda de economia de escala e pagamentos em duplicidade.

3.4.2 - Situação encontrada:

600 ou 1100 1100

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Conforme esboçado no tópico Esclarecimentos adicionais deste relatório de fiscalização, o desenvolvimento do projeto do VLT PADRÃO NACIONAL visou atender a trechos onde não havia trem diesel de passageiros, que possuíam vocação para o transporte regional de passageiros, bem como naqueles trechos em que a recuperação dos trens diesel de passageiros existentes e a intensificação de seu uso resultariam em utilização de um equipamento ineficiente e na elevação dos custos de manutenção.

Somando as duas vertentes de utilização do VLT PADRÃO NACIONAL no Brasil, o BNDES e a CBTU já tinham mapeado, inicialmente, 69 trechos, que resultariam na utilização de 544 VLTs, mais de 2176 carros.

Este fato é ratificado no Relatório de Gestão da CBTU de 2008, quando esboça sobre algumas das conclusões da pesquisa Tendências do Transporte urbano sobre trilhos no mundo. A pesquisa propõe um estudo das tendências do transporte sobre trilhos no mundo baseado em um banco de dados sobre o setor que além de contemplar informações desses sistemas possibilitará atender às demandas de conhecimento, principalmente no que diz respeito a informações que auxiliem no acompanhamento do desempenho dos sistemas de transporte de passageiros sobre trilhos urbanos e no planejamento sustentável de políticas públicas de transporte a serem implantadas nesta esfera, em consonância com o desenvolvimento urbano e o meio ambiente.

A pesquisa, até o momento, identificou 920 sistemas distribuídos em cerca de 450 cidades, nos quatro continentes. São 504 VLT, 133 metrôs e 283 trens. A distribuição desses sistemas pela destinação do serviço é a seguinte: 867 urbanos e 53 turísticos.

Em 2007, os cinco primeiros trechos, Recife, Fortaleza, Maceió, João Pessoa e Natal, já previam 40 (quarenta) VLTs, 141 (cento e quarenta e um) carros. Neste ano, antes mesmo da licitação do Recife, os editais para aquisição de VLT do Recife e de Fortaleza já estavam prontos, com proposta de lançamento em cerimônia conjunta, conforme detalha o documento Programa para a Fabricação Nacional de Veículos Leves sobre Trilhos. Neste mesmo documento, observa-se a projeção dos 8 VLT, cada, para Maceió e João Pessoa, e de 12 VLTs para a cidade de Natal, demonstrando que já havia estudos e projeções de utilização em escala.

...

Como exposto, a CBTU :

A) Tinha conhecimento que o VLT Padrão Nacional tratava-se de um projeto padronizado que poderia pelo ganho de escala e aumento de competitividade, resultar numa queda de preços e aumento de eficiência;

B) identificara a utilização de 40 (quarenta) VLTs em 5 (cinco) capitais brasileiras, das quais 2 (duas) tiveram seus editais de licitação lançados simultaneamente: CCI-001/2008, do Recife, lançada em 23 de janeiro de 2008, e Concorrência Pública com divulgação Internacional (ICB) FZ- 07 Veículos Leves Sobre Trilhos VLTs No 17/2008/METROFOR/CCC, de Fortaleza, lançada em 28 de março de 2008;

C) tinha conhecimento que havia uma potencial utilização de mais de 504 VLTs, mais de 2076 carros, isto é, utilização em escala;

D) em consulta ao mercado, já tinha o conhecimento do desinteresse dos 32 possíveis fornecedores em participar de uma licitação baseada na pequena quantidade encomendada, que onerava a implantação de linhas de produção nacionalizadas, afastando o mercado no desenvolvimento de uma linha de produção específica para a oferta desse produto, o que poderia inviabilizar a participação dos grandes fabricantes/fornecedores. Ademais, tinha conhecimento que 31 das 32 empresas eram de grande porte;

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