Формирование правоохранительной системы Советского государства, 1917 -1936 гг

1.2. Формирование органов внутренних дел и особенности её кадрового и структурного обеспечения.
В процессе развития правоохранительная система колебалась как маятник, попадая то в одну, то в другую крайние точки. В рамках «военного коммунизма» активно насаждались административные методы, предпринимались попытки демократизации правовой жизни. Реформы, создавали возможность альтернативы: дальнейшего движения по пути либерализации, демократизации политической системы или усиления диктатуры. На страницах популярных периодических изданий даже высказывались суждения по поводу усиления защиты прав личности в советском уголовном законодательстве. Один из тезисов гласил: «Налицо слишком мягкий подход судов к вынесению приговоров по тяжким преступлениям против личности»¹³. Предлагалось даже изменить наказания в сторону ужесточения за преступления против личности и облегчить санкции за преступления против порядка управления. Но представители политической власти вели иную правовую политику, поэтому репрессивно-карательный характер в правоприменительной практике был положен в основу защиты интересов государства.
Советская правоохранительная система опиралась на правоохранительные органы, которые, по стечению обстоятельств, выполняли специфическую правоохранительную миссию. Она выражалась в особой деятельности таких правоохранительных институтов, как НКВД, милиция и прокуратура. По правовому статусу все перечисленные органы должны были реализовывать государственную волю, а в действительности выполняли установки ЦК ВКП(б). В этом было заложено первое и главное противоречие. Второе противоречие состояло в том, что по определению НКВД, милиция и прокуратура являлись правоохранительными органами, а по назначению оказались репрессивно-карательными. Третье противоречие проявлялось в особенностях правоохранительных отношений, во взаимосвязи между предоставленными правами, которыми наделялись субъекты правоотношений, и юридическими обязанностями государства. Субъектам правоотношений по Конституции 1936 г. представлялись широкие права, но государство не брало на себя никаких юридических обязанностей по их защите. Во всяком случае, система правоохранительных органов не была приспособлена для реализации государственных гарантий по защите прав человека, что ярко проявилось в репрессивной кампании тридцатых годов.
5 марта 1953 г. скончался И.В. Сталин – Первый секретарь ЦК КПСС, Председатель Совета Министров СССР, а 14 марта состоялся Пленум ЦК КПСС и избран секретариат ЦК КПСС. Секретариат ЦК партии возглавил Н.С. Хрущев – известный партийный деятель, многие годы руководивший крупнейшими парторганизациями страны.
Смерть И.В. Сталина в 1953 году привела к серьезным изменениям в общественной и государственной жизни Советского Союза, открыла новый период в истории нашей страны.¹⁴
Происшедшее сразу после смерти Сталина перераспределение обязанностей внутри руководящей верхушки партии и страны привело к слиянию в марте 1953 г. МВД и МГБ в единое Министерство внутренних дел, которое возглавил Л. П. Берия.
После смерти И.В. Сталина возникло противоборство партийных лидеров и борьба за власть. Л.П. Берия был обвинен в стремлении узурпировать власть, поставить Министерство внутренних дел СССР вне контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Л.П. Берию и большинство из его окружения придают суду, приговаривая к высшей мере наказания. Победившая партийная группа, лидером которой стал Н.С. Хрущев, становится на путь ослабления жесткого политического режима и начинает проводить политику либерализации общественных отношений¹⁵.
Изменились в сторону либерализации и демократизации утверждения законности внешняя и внутренняя политика Советского государства, государственный механизм и форма государственного единства, общие принципы и отдельные отрасли права.
Начало этого периода характеризуется поворотом политического курса на социально ориентированную экономику, определенную либерализацию в политике, культуре, искусстве. Осуждение культа личности в руководстве страной и связанных с ним последствий, своевременная постановка задач на ускорение построения справедливого, благополучного общества определили новую психологическую атмосферу в стране.
Реорганизации подверглись и правоохранительные органы. После июльского (1953) пленума ЦК партии было упразднено Особое совещание при министре внутренних дел, ликвидированы трибуналы в войсках МВД, восстановлен нормальный порядок расследования и судебного рассмотрения дел. 13 марта 1954 г. произошло разукрупнение МВД СССР - был образован Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР. В ведении МВД СССР осталась только охрана общественного порядка (административный надзор, милиция, пожарная охрана, ЗАГС у. т. п.).
МГБ СССР и МВД СССР в одно министерство. Во главе нового министерства внутренних дел встал Л.П. Берия, ранее бывший заместителем министра внутренних дел. Новые лидеры заявили о своей готовности осуществлять «коллективное руководство» страной. Однако с первых же дней пребывания у власти началась борьба между ними за политическое лидерство. Основными соперниками в ней были Л.П. Берия, Г.М. Маленков и Н.С. Хрущев.
Став в марте 1953 г. министром внутренних дел СССР, Берия стремится срочно расставить на ключевых постах своих ставленников, освободившись от неугодных ему, хотя и честных работников. Заговорщики принуждали работников местных органов МВД тайно собирать клеветнические данные о деятельности и составе партийных органов. Были приняты меры к активизации буржуазно-националистических элементов в союзных республиках, разжиганию вражды и розни между народами СССР. Был установлен шпионаж за руководством партии и правительства.
Хитрых ход придумал Берия с амнистией после смерти Сталина.
Берии было крайне необходимо вновь отправить в ссылку неугодных, задержать оставшихся там. Тогда-то и начали выпускать уголовников и рецидивистов. Закономерный в те годы рост преступности усиливался результатами широкой и недифференцированной амнистии уголовных преступников от 27 марта 1953 года, большинство из которых в последующие годы вновь оказались в местах лишения свободы¹⁶.
Берия начал наступление на партию, подчиняя ее Министерству внутренних дел. Хрущев понимал, конечно, что может его ожидать. И именно он организовал низвержение Берии со всех его высоких постов. Существенное состояло в том, что Никита Сергеевич получил полную поддержку маршала Жукова и генерала Москаленко и именно они объявили Берии, что он арестован.
Первые шаги по линии восстановления законности в стране были предприняты в апреле 1953 г. Прекратилось следствие по «делу врачей». Были освобождены из заключения участники «мингрельского дела». 26 июня 1953 года был арестован Л.П. Берия. Он был исключен из партии как «враг народа» и предан суду.
В приговоре, объявленном 23 декабря 1953 года, Берия обвинялся в том, что он сколотил враждебную Советскому государству изменническую группу заговорщиков, которые ставили своей целью использовать органы внутренних дел против Коммунистической партии и Советского правительства, поставить МВД над партией и правительством для захвата власти, ликвидации советского строя, реставрации капитализма и восстановления господства буржуазии¹⁷.
Тенденция к наметившейся децентрализации управления экономикой, демократизации государственного управления, идея социалистической законности, практика реабилитации нашли своё отражение в решениях XX съезда КПСС (февраль 1956 года), на котором был прочитан “секретных доклад” Хрущева, посвященный анализу феномена “культа личности”. Доклад разоблачал культ Сталина, в нем говорилось о фактах массовых репрессий и нарушений законности. Решения съезда дали идеологическое обоснование политике экономической децентрализации и “коллективного руководства” страной. Началась либерализация общественных отношений, наступили годы так называемой “хрущевской оттепели”; период реформ, протянувшийся до 1964 года. Реформирование велось в трех направлениях: экономика, право, государственный аппарат¹⁸.
В области обеспечения правопорядка в этот период ставились задачи полной ликвидации преступности в стране, устранение ее причин и перевоспитание лиц антиобщественной направленности. Снова, как и в годы становления Республики Советов, в сфере правоохранительной политики поднималась идея сознательного соблюдения норм общежития, сокращения государственных органов охраны правопорядка с передачей их функций, общественным формированиям.
Однако результаты деятельности ОВД в рассматриваемый период не вызывают оптимизма. Плодами либерализации общественных отношений воспользовались и криминальные элементы, которые проявляли себя в формах от уличных хулиганств до опасных групповых преступлений и расхищений ценностей. Если принять за основу 1956 год, год первой попытки разрушения сталинизма, то в 1957 году преступность возросла на 16,9%, в 1958 году - на 29,9%.¹⁹
Положение усугублялось тем, что работа милиции оценивалась на уровне низкооплачиваемых слоев населения, а отсюда, непрестижность; активно привлекались к обеспечению правопорядка общественные формирования с характерным для них отсутствием специальных умений и навыков милицейской работы. Эти факторы обусловили неготовность правоохранительных органов в новых условиях, особенно к борьбе с тайными замаскированными преступлениями.
Практика привела к необходимости совершенствования правоохранительной системы и принятию целого ряда организационных мер. Решения XX съезда стали отправной точкой в реорганизации систем управления страной.
На основании решений XX съезда 30 июня 1956г. ЦК КПСС принял постановление «О преодолении культа личности и его последствий», которое способ­ствовало дальнейшему укреплению и развитию государственной жизни в стране.
В соответствии с этими установками партии осенью 1956 года были приняты меры по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР и его органов. Было признано целе­сообразным реорганизовать управление МВД и управления милиции в областях и краях в единые управления внутренних дел исполнительных комите­тов областных (краевых) Советов, а отделы (отделения) милиции в городах и районах преобразовать в отделы (отделения) мили­ции исполкомов, областные и краевые управления внутренних дел, подчиняясь по вертикали МВД, входили «по горизонтали» в подчинения исполкомов местных советов депутатов трудящихся, т.е. был восстановлен принцип двойного подчинения.
В рассматриваемый период были расширены, а фактически восстановлены права союзных республик в области законодательства и осуществлению правосудия. В 1957 году был принят Закон “Об отнесению к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов”. Он позволял обновлять законодательство союзных республик, полнее учесть в нем национальные и бытовые особенности. Вместе с тем, с учетом федерального устройства государства, за Союзом СССР было сохранено право установления основ уголовного, гражданского и процессуального законодательства, а также законодательства в области правосудия.
В 1957 году решением Советского правительства на милицию возлагалась обязанность по розыску на территории СССР лиц, потерявших связь со своими родственниками. В составе ГУМ МВД СССР было создано два розыскных отделения, а на местах уве­личены штаты оперативных отделов²⁰.
Демократизация правоохранительной функции отразилась комплексом правовых и организационных мер. Директива МВД СССР «О работе среди населения» от 10.05.1954 г. на основе положений постановления ЦК КПСС, требовала от органов милиции всесторонне развивать и укреплять связь с населением и его общественными формированиями, привлекая к решению правоохранительных задач (комсомольские патрули, рейды, книги жалоб и предложений, Добровольные Народные Дружины).
2 марта 1959 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране. По постановлению упразднялись бригады содействия милиции, которые формировались при органах милиции. Вместо них для помощи милиции создаются Добровольные Народные Дружины (ДНД), которые формировались при предприятиях и учреждениях.
Существенно были реорганизованы органы правосудия. Высшим судебным органом оставался Верховный суд СССР. В 1957 г. он был лишен права неограниченного контроля в делах республиканских судов. Вся судебная система стала, за некоторым исключением, открытой и была приведена в соответствие с территориально-административным делением государства. Участковые суды были ликвидированы, личный состав районных, городских и прочих судов — народные заседатели и судьи — стал назначаться исполкомом соответствующего местного совета. В декабре 1958 г. были приняты “Основы уголовного законодательства”, которые были усовершенствованы в соответствии с требованиями нового политического режима. Были ликвидированы многие принципы, понятия и нормы террористического режима Сталина (например, “враг народа” и т.п.), введены нормы обязательного присутствия обвиняемого в суде, полное ознакомление с уголовным делом с помощью адвоката, запрещено прибегать к угрозам и насилию в процессе дознания. Хотя судебная система оставалась подконтрольной власти, она стала значительно более приближенной к мировым образцам юриспруденции.²¹
XXII съезд компартий (сентябрь 1961г.) определивший в новой программе политическую линию развития страны на ускоренное построение коммунистического общества, постановил перед обществом задачу - ликвидации преступности и причин, ее порождающих.
Главное внимание должно было быть направлено на предотвращение преступлений, хотя на переходный период, пока массы не привыкнут к сознательному соблюдению правил общежития, допускалось насильственное принуждение к преступающим закон.
Идеи о способности самих масс охранять правопорядок общества привели к определенному принуждению роли авторитета милиции, сокращению численности грамотных профессионалов и как следствие - увеличению преступности, разуму хулиганства, увеличению проявлений пьянства и связанных с ним правонарушений. Преступные элементы, как показал опыт, активно воспользовались плодами либерализации, тенденцией принуждения роли милиции, приливом справедливой критики в адрес ее работы.
Все вышеперечисленные обстоятельства привели к необходимости определенных организационных мер.
В совместных постановлениях партии и правительства (17 августа 1962г.) был дан анализ состояния деятельности милиции, задачи по улучшению работы которой были закреплены в новом «Положении о советской милиции».
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению деятельности, советской милиции МВД РСФСР и другие республиканские министерства, а также управленческие учреждения ОВД в краях, областях, городах, были переименованы соответственно в МООП и управления ООП»²².
Указом президиума ВС СССР (26 сентября 1962г).на 10 ноября был определен ежегодный праздник День советской милиции, утверждена присяга личного состава милиции (15 октября 1962г), введен в действие Устав ППС (1 августа 1963г), утверждено типовое положение о ГАИ МООП республики (30 сентября 1963г). Положение о медали «За отличную службу по охране общественного порядка».
Главенствующее место в стимулировании работников милиции отводилось моральному поощрению.
В МВД СССР был создан Главный научно-исследовательский центр управления и информации (ГНИЦУИ). Разработаны типовые структуры и штаты информационных центров МВД, УВД. Образование информационных центров позволило повысить качество аналитической работы.
С каждым новым этапом в развитии советской милиции все шире используются достижения науки и техники в предупреждении и раскрытии преступлений. Для организации научных исследований создаются специальные учреждения. В декабре 1945 года в системе милиции был образован Научно-исследовательский институт криминалистики. Главным в то время было производство экспертиз: трасологических, баллистических, физико-химических и др. Были разработаны и внедрены методики исследования отпечатков пальцев, подписи, оружия, дроби, волос, изделий из драгоценных камней, фальшивых денег²³.
В связи с расширением задач института в октябре 1956 года он был преобразован в Научно-исследовательский институт милиции МВД СССР, а позднее - во Всесоюзный научно-исследовательский институт охраны общественного порядка. Значительно расширился круг научных исследований, которые вышли далеко за пределы интересов отдельных служб милиции. Стали изучаться проблемы оперативно-розыскной деятельности, наружной службы и охраны общественного порядка, безопасности движения, взаимодействия различных служб милиции между собой и милиции с общественностью, исправления и перевоспитания правонарушителей, криминалистической экспертизы. Институт обязан был обеспечивать практических работников консультациями и научно-технической информацией, содействовать внедрению научных рекомендаций в практику. Расширение тематики исследований привело к образованию в институте новых отделов: по исправлению и перевоспитанию правонарушителей, научно-техни­ческой информации, редакционно-издательского.
В соответствии с Основами уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, введенными в действие в 1959 году, право производства предварительного следствия имели только следователи прокуратуры и Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР. Поэтому следственные подразделения в системе МВД были преобразованы в отделы (отделения) дознания. Однако практика показала, что следователи прокуратуры оказались организационно оторванными от оперативно-технических подразделений органов внутренних дел, что отрицательно сказывалось на раскрываемости преступлений. Расследование наиболее сложных уголовных дел требовало тесного взаимодействия следователей и оперативных работников. Такого взаимодействия можно было достичь только путем объединения следственных и оперативных подразделений в одном ведомстве²⁴.
Идея создания следственного аппарата в органах внутренних дел получила свою реализацию после издания Указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963г. „О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка".
Серьезные меры по улучшению качественного состава кадров милиции осуществлялись в начале 60-х гг. В августе 1962 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР принял постановление, которым предусмат­ривались мероприятия по укреплению личного состава, улучшению политического воспитания, повышению квалификации оперативных работников и участковых уполномоченных, рядового и младшего начальствующего состава. ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали целесообразным ввести в милиции торжественное принятие присяги, учредить для республиканских, областных и крупных городских гарнизонов милиции переходящие Красные знамена, ежегодно 10 ноября отмечать День советской мили­ции.
В январе 1960 года Президиум Верховного Совета СССР упразднил МВД СССР, а его функции пере­дал министерствам внутренних дел союзных республик, которые затем были преобразованы в министерства охраны общественного порядка (МООП). С этого момента и на протяжении последующих шести лет единый орган по управлению внутренними войсками в стране отсутствовал. В каждой союзной республике, где в составе министерств внутренних дел были образованы войсковые управления и отделы, вопросы развития войск решались по-разному, исходя из местных условий.
Однако, как показала практика, ликвидация союзно-республиканского министерства внутренних дел привела к усложнению координации работы республиканских органов охраны общественного порядка, к неоправданному разнобою в нормативном регулировании некоторых вопросов службы охраны порядка, в определении структуры и штатов отдельных органов милиции. Затруднялись межреспубликанский обмен опытом борьбы с преступностью и использование в этой борьбе новейших достижений науки и техники. Многие исследователи, исходя из вышеназванных оснований, говорят о субъективном характере принятых решений, не отвечавшим потребностям научного управления ОВД²⁵.
Отсутствие единства в руководстве войсками негативно сказалось на их служебно-боевой деятельности. Поэтому в 1966 году создано союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР (МООП СССР).