Формирование правоохранительной системы Советского государства, 1917 -1936 гг

2.2. Роль прокурорского надзора и полномочия прокуратуры в механизме правоохранения власти.
Деятельность государственных правоохранительных органов в каждой конкретной правоохранительной ситуации должна соизмеряться с задачами, поставленными в рамках правоохранительной системы, особенностями ее выражения через непосредственную охранительную миссию. Правовые отношения в системе правоохранительных органов выступают как эталон общественных отношений, где государство и его институты берут на себя доминирующую функцию охраны общественного порядка и защиты законных интересов граждан. Как справедливо отметил А.Г. Братко «уровень достигнутого правопорядка должен измеряться тем, насколько деятельность правоохранительных органов соответствует их компетенции, правам и обязанностям, вытекающим из правоохранительного отношения, насколько действия граждан совпадают с их правами и обязанностями в государстве»⁴⁰.
Построение правого государства возможно лишь в стране, где сложился достаточно высокий правовой менталитет, правовая культура, где осуждается насилие над личностью, уважаются права человека и незыблемость закона. Именно такое положение может повлиять на изменение, подтолкнуть ее к созданию правоохранительной системы, адекватной гражданскому обществу и правовому государству, способствовать решению текущих задач через трансформацию гражданского самосознания и общественного мнения.
Идеи справедливости, законности и правопорядка имеют глубокие исторические корни. Наш замечательный предок, выдающийся государственный деятель и полководец, А.Темур завещал своим потомкам двенадцать правил управления государством⁴¹.
А.Навои в своих суждениях о законности, идеальном справедливом государстве отметил особую роль закона, правопорядка и правосудия. Правители обязаны, писал А.Навои, всемерно утверждать "порядок и закон", "законом беззаконие поправ" установить "закон добра", взамен насилия - прямая обязанность правителя.
Обоснованно возмущаясь грубыми нарушениями законности эпохи тоталитаризма, многочисленными отступлениями в период застоя, а потом и "перестройки", не следует забывать, что все это - наша история, из которой надлежит извлекать уроки.
О ценности и значении исторического опыта справедливо сказал в своей речи на торжествах, посвященных 75-летия Шарафа Рашидова, Президент Республики Узбекистан И.А.Каримов: "Чтобы по достоинству оценить наше сегодня, мы должны посмотреть во вчерашний день, в наше прошлое, и определить наше отношение к нему. Огульное охаивание прошлого, недовольство всем пережитым, пренебрежение к нему глубоко чужды природе нашей нации"⁴².
Проблемы, связанные с изучением исторического опыта, условий образования и развития органов прокуратуры в Узбекистане, имеют непреходящее теоретическое значении и практический интерес.
Изучение исторического опыта дает возможность видеть все аспекты данной проблемы в комплексе, обогащать юридическую науку методически, позволяет выявить новые закономерности развития правоохранительных, проанализировать под углом зрения этих и других граней исторического опыта прошлое прокуратуры республики, извлекая из него поучительные примеры и уроки для настоящего и будущего.
Прокуратура Узбекистана как орган надзора за точным и единообразным исполнением законов за годы своего существования пройдя большой и сложный путь развития в ходе совершенствования форм государственного и общественного устройства менялась и совершенствовалась законодательная регламентация ее структуры. Направления деятельности, повысилась ее роль в укреплении законности, борьбе с преступностью, в деле воспитания граждан в духе патриотизма, защите их прав и свобод, интересов государства.
Политико-правовой вершиной на собственном пути Узбекистана к подлинной независимости явилось принятие 8 декабря 1992 г. на одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики двенадцатого созыва Конституции Республики Узбекистан. Статьи 14 этого исторического документа закрепляет, что "государство строит свою деятельность на принципах социальной справедливости и законности в интересах благосостояния человека и общества". Глава XXI Конституции посвящена основам организации и деятельности прокуратуры в системе государственной власти республики. Принятие Конституции Республики Узбекистан, безусловно, актуализирует тему выпускной квалификационной работы.
Сама прокуратура вследствие партийного руководства стояла на страже интересов административно-командной системы. Это также нашло свое отражение в литературе по прокурорскому надзору.
Надзор за законностью действий учреждений и граждан (общий надзор), надзор за законностью расследования преступлений (надзор за следствием и дознанием), надзор за законностью действий судебных органов (судебный надзор), надзор за местами заключения в той или другой форме осуществлялся различными государственными органами⁴³.
Обеспечение законности и революционного порядка было возложено на Советы и их органы, Специальными органами, обеспечивавших законность, являлись советские суды, коллегии обвинителей при них, органы ВЧК, милиция, Народный комиссариат государственного контроля (позднее - Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции), Народный комиссариат юстиции, который занимал особое место.
Согласно первому Положению о комиссариате юстиции и облюстах на комиссара юстиции и заведующего облюста, в частности, возлагалось: осуществление надзора за законностью деятельности судебных органов; общее наблюдение за деятельностью советской милиции; общее наблюдение за местами заключения в области законности содержания там заключенных.
Положение также возлагало на комиссариат юстиции надзор за законностью деятельности государственных учреждений и судебных органов.
Комиссариат юстиции, постепенно сосредоточивая в своих руках надзор за осуществлением на всей территории республики единой законности в отдельные моменты явно превышал свои полномочия. Это выражалось, в частности, в стремлении придать своим разъяснениям силу закона.
Важных звеном в осуществлении надзора за законностью на предварительном расследовании и в суде являлись коллегии обвинителей (правозаступников), организованные при Верховном, областном революционном трибуналах, а также при областных (окружных) судах.
Во-первых, коллегии обвинителей не были самостоятельными органами, они находились в тройном подчинении; месткому исполкому и суду; во-вторых, надзор осуществляли не только коллегии, но и другие органы. Причем, некоторые из них пользовались большими правами (НКЮ), чем коллегия обвинителей.⁴⁴
Зарождение идеи о создании прокуратуры надо искать в пятилетнем опыте советского государства. Исторический опыт наводил на мысль о необходимости создания самостоятельного независимого органа, занимающегося осуществлением надзора за законностью, прокуратуры⁴⁵.
Существовавшая правоохранительная система была недостаточно эффективной. В частности, основная деятельность рабоче-крестьянской инспекции шла по линии улучшения, рационализации работы государственного аппарата и контроля за правильным расходованием государственных средств. Деятельность судов, коллегии обвинителей, вообще не затрагивала вопросов законности в государственном управлении.
Контроль, организованный в каждой отрасли управления, не создавал достаточных гарантий законности, так как он был ведомственным. Надзор за соблюдением законности, возложенный на отделы юстиции облисполкомов, также не был достаточно эффективным. Перед государством встала задача усовершенствования надзора за точным исполнением законов, так как сложившаяся к этому времени система обеспечения законности себя не оправдала, она не могла обеспечить целенаправленную борьбу за законность.
Возникла необходимость организации специального органа, который осуществлял бы надзор за законностью от лица центральной власти едиными методами и не зависел бы от местных влияний.
Прокурорский надзор за законностью действий органов НКВД и ОГПУ в это время фактически не осуществлялся. Прокуроры находились в унизительном пояснении и вынуждены были сами бояться этих органов, за действиями которых им надлежало осуществлять надзор. Был ограничен доступ прокуроров к материалам уголовного дела, которые находились в тюрьме. В эти места лишения свободы прокуроры допускались не по своим служебным удостоверениям, а по специальным пропускам, которые выдавались администрацией таких мест лишения свободы. Не только райгорпрокуроры, но даже центральный аппарат прокуратуры республики, лишены были возможностей' осуществлять надзор за законностью дел органов НКВД⁴⁶.
Слабость прокурорского надзора за соблюдением законности в республике обусловливалась тем, что в эти годы усилилась загрузка прокуроров несвойственными им функциями, такими как мобилизация их в качестве уполномоченных в период сельскохозяйственных кампаний, участие прокуроров в разных комиссиях, большое количество заседаний, совещаний и др. Это, несомненно, приводило к тому, что прокуроры стали мало уделять внимания исполнению своих прямых обязанностей. Они становились исполняющими волю репрессивных органов, направляемых партийно-государственной верхушкой, узурпировавшей власть в стране.
По положению устанавливалось, что на должности прокуроров и следователей принимались только липа, имевшие высшее юридическое образование, лица, не имеющие такого образования, назначались на должность прокурора и следователя с разрешения Генерального прокурора СССР.
Несмотря на заметный рост среди прокурорско-следственных работников лиц с высшим юридическим образованием, уровень надзорной и следственной работы оставался еще низким.
В общенадзорной деятельности органов прокуратуры Узбекской ССР в рассматриваемый период главное внимание уделялось надзору за невыполнением законов о борьбе с хищениями государственной собственности, нарушениями трудовой дисциплины.
По результатам проверок прокуратура УзССР систематически информировала так называемые директивные органы республики. Только в 1967 г. отделом общего надзора прокуратуры УзССР было подготовлено 13 представлений и 36 информаций в СНК Узбекистана, Президиум Верховного Совета республики.
Значительное место в деятельности органов прокуратуры УзССР занимал надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. Прокуратура более целеустремленно стала осуществлять надзор, глубже изучать происходящее в местах лишения свободы процессы, острее реагировать на нарушение закона, активно влиять на рабе ту по исправлению и перевоспитанию осужденных.
Стал более активным надзор прокуратуры за следствием и дознанием в органах Министерства внутренних дел УзССР. Повысился уровень прокурорского надзора при рассмотрении в судах уголовных дел, что способствовало укреплению законности при вынесении судами приговоров, определений и постановлений, сократилось число приговоров, отмененных и измененных в кассационном порядке, уменьшился пересмотр приговоров в порядке надзора по мотиву суровости назначенного наказания.
Усилилась координация работы прокуратуры по правовому воспитанию населения с другими правоохранительными органами и общественными формированиями.
Положение о прокурорском надзоре в СССР регламентировало надзор за исполнением лишь такого вида наказания, как лишение свободы. Основами исправительно-трудового законодательстве 1960 г. на прокурора возлагалась обязанность осуществлять надзор за законностью при исполнении и таких видов наказания, как ссылка, высылка и исправительные работы.
Закон о прокуратуре СССР возлагал на прокуроров координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, до издания Закона координационная деятельность осуществлялась на основе партийных директив⁴⁷.
Закон более четко определил задачи и полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Указания прокурора органам дознания и предварительного следствия были обязательны но только при расследовании, но и при возбуждении уголовных дел.
В Законе были также определены правовые средства и полномочия прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. Закон предусмотрел создание коллегий не только в Прокуратуре Союза ССР и прокуратурах союзных республик, но и в главной военной прокуратуре, прокуратурах АССР, областей и городов, действовавших на правах. областных прокуратур, а также в прокуратурах автономных областей. Таким образом, расширялась коллегиальность в обсуждении важнейших вопросов прокурорского надзора.
В общенадзорной деятельности органов прокуратуры Узбекской ССР в рассматриваемый период главное внимание уделялось надзору за невыполнением законов о борьбе с хищениями государственной собственности, нарушениями трудовой дисциплины.
Но результатам проверок прокуратура УзССР систематически информировала так называемые директивные органы республики. Только в 1967 г. отделом общего надзора прокуратуры УзССР было подготовлено 13 представлений и 36 информации в ЦК КП Узбекистана, Президиум Верховного Совета республики.
Значительное место в деятельности органов прокуратуры УзССР занимал надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. Прокуратура более целеустремленно стала осуществлять надзор, глубже изучать происходящее в местах лишения свободы процессы, острее реагировать на нарушение закона, активно влиять на рабе ту по исправлению и перевоспитанию осужденных⁴⁸.
Стал более активным надзор прокуратуры за следствием и д: знанием в органах Министерства внутренних дел УзССР. Повысило уровень прокурорского надзора при рассмотрении в судах уголовных дел, что способствовало укрепления законности при вынесен судами приговоров, определений и постановлений» сократилось ч; ело приговоров, отмененных и измененных в кассационном порядке уменьшился пересмотр приговоров в порядке надзора по мотиву суровости назначенного наказания.
Усилилась координация работы прокуратуры по правовому воспитании населения с другими правоохранительными органами и общественными формированиями. Более разнообразными стали формы и методы проведения этой работы.
Положение о прокурорском надзоре в СССР регламентировало надзор за исполнением такого вида наказания, как лишение свободы. Основами исправительно-трудового законодательстве 1969 года на прокурора возлагалась обязанность осуществлять надзор за законностью при исполнении и таких видов наказания, как высылка, исправительные работы
Согласно конституционным нормам надзор за точным и единообразным. исполнением законов присущ лишь прокуратуре, а полномочия по осуществлению этого надзора составляют ее исключительную компетенции. Конституция, возложил на прокуратуру надзор за исполнением законов, не предусматривала для прокуратуры какой-либо иной государственно-правовой функции.
Закон о прокуратуре СССР значительно повысил роль прокуратуры в деле укрепления законности, ее авторитет, дополнительно наделил прокуроров новыми правами и средствами для реализации задач, стоящих перед прокуратурой.
Особенностью Закона 1979 года являлось то, что в ст. 4 сконцентрированы все принципы как организации, так и деятельности прокуратуры, и качестве основного принципа построения прокуратуры Закон провозгласил единство и централизацию органов прокуратуры в масштабе СССР. Участие союзных республик в регулировании прокурорского надзора на всей территории было минимальным⁴⁹.
Закон о прокуратуре СССР возлагал на прокуроров координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, до издания Закона координационная деятельность осуществлялась на основа партийных директив.
В Положении о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. ничего не говорилось о надзоре за законностью в стадии возбуждения уголовного дела. В ст. 28 Закона «о прокуратуре СССР» в качестве основной из задач надзора за деятельностью органов дознания и предварительного следствия указывалось на обеспечение соблюдения установленного порядка возбуждения уголовных дел.
Закон более четко определил задачи и полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Указания прокурора органам дознания и пред верительного следствия были обязательны не только при расследовании, но и при возбуждении уголовных дел.
В Законе были также определены правовые средства и полномочия прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах.
Закон предусмотрел создание коллегий не только в Прокуратуре Союза ССР и прокуратурах союзных республик, но и в главной военной прокуратуре, прокуратурах АССР, краев, областей и городов, действовавших на правах областных прокуратур, а также в прокуратурах автономных областей. Таким образом расширялась коллегиальность в обсуждении важнейших вопросов прокурорского надзора.
В отличие от Положения 1955 года Закон расширил права и обязанности прокуроров союзных республик по вопросу о несоответствии закону руководящего разъяснения Пленума Верховного суда союзной республики.
В соответствии с Законом о прокуратуре СССР в Узбекистане бил осуществлен ряд мероприятий» направленных на укрепление кадрами прокуратур союзных республик на основных участках их работ» были созданы и укомплектованы кадрами транспортные прокуратуры, специализированная прокуратура по природоохранению.
Закон отнес к числу основных направлений деятельности прокуратуры надзор за исполнением законов при рассмотрении уголов-¡ых и гражданских дел в судах. Е связи с этим прокуратура Узбекистана большое внимание уделяла именно совершенствованию деятельности прокуроров в суде, их участию в разбирательстве во всех судебных инстанциях, прежде всего, в первой, где дела рассматриваются по существу.
Закон о Прокуратуре СССР отнес пропаганду законов к основой деятельности прокуратуры, драповая пропаганда заняла прочное место в профилактической работе органов прокуратуры республики как одно из ванных условий укрепления законности и правопорядка.
По мере развития законодательства о прокурорском надзоре 5ъем его компетенции постоянно расширялся. Указом Президиума верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. внесен ряд изменений дополнений в Закон СССР "О прокуратуре СССР", которыми прокуратуре представлялись новые полномочия⁵⁰.
Статья 19 была дополнена ч. 5, предусматривающей возможность заслушивания на заседаниях коллегий прокуратур сообщений объяснений руководителей министерств, государственных комитетов, ведомств, других органон государственного управления, надзора и контроля, предприятий, учреждений и организаций о состоянии законности в подконтрольных и подведомственных им организациях.
Указ от 16 июня 1987 г. расширил формы реагирования прокурора на нарушения законности. Вновь введенные в Закон ст.25 регламентируют вопросы, связанные с предписанием и предостережением прокурора.
В целом можно констатировать, что Указ от 16 июня 1987 г. значительно расширил возможности прокурорского надзора и, б первую очередь, общего надзора прокуратуры, дав ей дополнительные средства для предупреждения и пресечения нарушений закона.
В период перестройки государственных институтов в 1985-1990 гг. была предпринята попытка переустройства деятельности прокуратуры. Фактически же она свелась к изданию Генеральным прокурором Союза ССР "перестроечных" приказов. По существу же какой-либо реконструкции надзора ни один из приказов не предусматривал. Многочисленные пункты этих приказов содержали призывы: "принять меры к коренному повышению уровня надзора", "внести глубокие качественные изменения в работу прокуроров", "широким фронтом повести наступательную борьбу с преступностью" и т.д.⁵¹
Показательно, что еще в феврале 1991 г. прокурор Узбекистана на расширенном заседании коллегии Прокуратуры СССР критиковал ряд приказов Генерального прокурора СССР, изданных в 1987 г., и получил обещание, что они будут пересмотрены, однако сдвигов не произошло.
Прокурорский надзор как часть административно-командной системы, являлся проводником авторитарного режима и в 1960-199 гг. Прокуратуру использовали для применения силовых мер там, где должны были действовать экономические, финансовые, правовые и организационные рычаги, даже для решения сугубо хозяйственных задач (в борьбе за сбор урожая хлопка, для выполнения плана закупок мясомолочной продукции, для рационального использования топливно-энергетических ресурсов и т.п.).
Вместо надзора за законностью прокуратура, осуществляла надзор за исполнением постановлений ЦК КН Узбекистана, правительства, обкомов и райкомов, ведомственных и иных актов, подменяя контролирующие, управленческие и хозяйственные органы. Выполи вышеуказанные функции, прокуратура оставалась придатком партийного и государственного аппарата, играя при нем роль особого органа принуждения.