Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук

§ 3. Правовое регулирование процессуального порядка применения отдельных принудительных мер административного предупреждения
Процессуальный порядок применения мер административного предупреждения включает действия уполномоченных должностных лиц, направленные на реализацию способа принудительного воздействия и достижение юридического результата, предусмотренного санкцией правовой нормы, устанавливающей меру принуждения. Такой процессуальный порядок, как уже было сказано, мы предлагаем именовать производством «по применению отдельных мер административного предупреждения».
Как структурный элемент административного процесса, данное производство относится к числу административно-юрисдикционных, правоохранительных производств и обладает общими чертами, которые присущи административному процессу, и специальными признаками, отражающими особенности юрисдикционных производств.
Согласно юрисдикционному подходу к пониманию административного процесса, он трактуется как регламентированная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»¹.
Соответственно административно-юрисдикционный процесс включает следующие виды производств:

1. 
   производство по рассмотрению во внесудебном порядке жалоб на решения и действия органов исполнительной власти (их должностных лиц);
   
2. 
   производство дисциплинарное в сфере государственной службы;
   
3. 
   производство по разрешению конфликтов в сфере государственнослужебных отношений;
   
4. 
   производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности;
   
5. 
   производство по делам об административных правонарушениях¹.
   

Следует отметить, что критерии «однородности рассматриваемых дел», положенные в основу выделения перечисленных юрисдикционных производств в структуре административного процесса различные, но, как правило, это «основание», повод для обращения: 1) вид обращения «жалоба» (просьба о защите или восстановлении нарушенных прав), 2) конфликт (служебный спор), 3) правонарушение (дисциплинарное, административное).
В качестве критерия однородности дел, рассматриваемых в рамках так называемого производства «по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности», а точнее производства «по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения», является вид применяемых мер административного принуждения – это принудительные меры административного предупреждения, способ принудительного воздействия которых закреплён санкцией правовой нормы, их устанавливающей. Взяв за основу данный критерий, производство по делам об административных правонарушениях можно назвать производством по применению административных наказаний, а производство по дисциплинарным делам – производством по применению дисциплинарных взысканий.
Обратим внимание, что в рамках данных производств предполагается применение мер принуждения, предусмотренных санкцией правовой нормы,
т.е. обеспечивается реализация предусмотренных санкцией правовой нормы правоограничений, лишений и обременений, характеризующих содержание конкретной меры принуждения. Такое производство может завершиться либо его прекращением, без применения меры принуждения, либо её применением и реализацией предусмотренного санкцией правовой нормы способа принудительного воздействия.
С точки зрения содержания и последовательности совершения процессуальных действий при осуществлении юрисдикционной деятельности (стадийности), по мнению О.В. Чекалиной, любому виду административноюрисдикционного производства должна быть присуща следующая система стадий: а) возбуждение административного дела; б) рассмотрение дела и вынесение решения (постановления); в) пересмотр решения (постановления); г) исполнение решения (постановления)¹. Отметим, что стадия пересмотра является факультативной, остальные выступают в качестве основных.
В производстве по делам об административных правонарушениях некоторые авторы выделяют три стадии: возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях². В основе данной позиции лежит мнение, что «административная ответственность является применённой после завершения стадии рассмотрения дела об административном правонарушении»³.
Другие авторы (их большинство) выделяют четыре стадии производства по делам об административных правонарушениях: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении; 3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; 4) исполнение постановлений¹.
Соискатель разделяет мнение сторонников выделения четырёх стадий производства по делам об административных правонарушениях, поскольку принятие решения по делу и обеспечение его исполнения – это неразрывно связанные между собой элементы процессуальной деятельности, в том числе административно-юрисдикционной. Именно данная позиция закреплена в ст. 1.2 КоАП РФ, где указывается, что «обеспечение исполнения вынесенного постановления» является задачей производства по делам об административных правонарушениях². Думается, что «применяется» не административная ответственность, а конкретная санкция (административное наказание). Мы, как уже было сказано, исходим из того, что под применением меры принуждения понимается реализация способа принудительного воздействия, характеризующего содержание меры принуждения.
Таким образом, в случае применения меры принуждения соответствующее производство будет включать все его основные стадии, включая стадию возбуждения дела и стадию исполнения принятого решения. Исходя из этого, действия по рассмотрению дела и вынесению по нему решения, с точки зрения динамико-временной характеристики юридического процесса¹, а именно юрисдикционной (правопринудительной и правоприменительной) деятельности по применению отдельных принудительных мер предупреждения, являются не самостоятельным структурным элементом административного процесса (производством), а составной частью производства (стадией), к примеру, стадией производства по делам об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы.
Несмотря на однородность разрешаемых дел, обусловленную принадлежностью применяемых мер принуждения к принудительным мерам административного предупреждения, способ принудительного воздействия которых закреплён санкцией правовой нормы, их устанавливающей, процессуальный порядок их разрешения имеет значительные отличия в зависимости от оснований применения, вида санкции, субъектов, ведущих производство на разных стадиях, лиц, в отношении которых применяются принудительные меры и т.д.
К примеру, в зависимости от количества стадий производства по делам об административных правонарушениях, их содержания и последовательности, принято различать следующие его виды: обычное, ускоренное, упрощённое, усложнённое². Это означает, что указанное производство имеет разновидности, обусловленные характером совершенного административного правонарушения и видом применяемого административного наказания.
Необходимо также отметить, что действующее административнопроцессуальное законодательство предусматривает как административный, так и судебный порядок рассмотрения дел о применении принудительных мер административного предупреждения (в зависимости от субъекта, рассматривающего дело).
К примеру, в административном порядке принимается решение по делам о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, об аннулировании разрешения на временное проживание или аннулировании вида на жительство, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства; об аннулировании разрешения на работу иностранному гражданину или патента, аннулировании разрешения на привлечение и использование иностранных работников; об аннулировании разрешения на хранение, использование, ношение оружия, если возникли предусмотренные Федеральным законом «Об оружии» обстоятельства, исключающие возможность получения лицензии и (или) разрешения).
В судебном порядке рассматриваются дела о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
С принятием и вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21 – ФЗ решение о применении ряда принудительных мер административного предупреждения принимается судом в порядке административного судопроизводства.
Так, в рамках административного судопроизводства судами рассматриваются «административные дела», связанные с осуществлением «судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий» (а по сути – о применении отдельных мер административного предупреждения, в том числе для предупреждения преступлений), а именно:

• 
  об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы (п. 5 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
  
• 
  о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (п. 6 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
  
• 
  о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулёзную организацию в недобровольном порядке (п. 7 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
  
• 
  иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке (п. 8 ч. 3 ст. 1 КАС РФ).
  

Отличия в процессуальном порядке рассмотрения дел о применении перечисленных мер предупреждения состоят в том, что административное судопроизводство основано на «состязательном» ¹ типе юрисдикционного правоприменительного процесса, а иной судебный, а также административный, порядок рассмотрения дела основан на «следственном» типе юрисдикционного процесса.
«Состязательный» тип используется для разрешения споров о праве, дела разрешаются судом при участии в деле двух сторон: административного истца и административного ответчика. В делах о применении мер принудительного предупреждения, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, властный субъект, инициирующий применение меры принуждения (орган публичного управления, либо иное должностное лицо), участвует в качестве административного истца. Ответчиком является лицо, в отношении которого ведётся производство по делу. Вместе с тем порядок применения перечисленных мер предупреждения включает также досудебные этапы стадии возбуждения дела, на которых уполномоченное должностное лицо готовит необходимые процессуальные документы для направления в суд.
«Следственный» тип используется для реализации санкции за правонарушение, он основан на линейной связи «орган – нарушитель». В делах о применении мер принудительного предупреждения, рассматриваемых в таком порядке, «орган» представлен контрольно-надзорным органом, возбуждающим дело, и органом, рассматривающим дело (судья или должностное лицо контрольно-надзорного органа). Нарушителем является лицо, в отношении которого ведётся производство по делу.
После вступления в силу КАС РФ в теории административного процесса в рамках административно-процессуальной деятельности стали выделять административную юрисдикцию и административное судопроизводство в качестве видов административного процесса, которые, в свою очередь, структурируются на производства, в зависимости от категории рассматриваемых административных дел¹.
Однако деятельность по рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства подведомственных судам административных дел, «связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям», представлена только стадиями рассмотрения и пересмотра дела о применении конкретной принудительной меры административного предупреждения, указанной в ч. 3 ст. 1 КАС РФ. С точки зрения реализации способа принудительного воздействия, характеризующего содержание меры принуждения, данные стадии являются составными элементами производства по применению меры административного принуждения, именно поэтому они не могут рассматриваться в качестве самостоятельных структурных элементов административного процесса (процессуальных производств).
На наш взгляд, порядок применения принудительных мер административного предупреждения, основанный как на следственном, так и состязательном типе юрисдикционного процесса, целесообразно рассматривать в качестве комплексного (административно-судебного) производства, включающего следующие основные стадии: 1) возбуждения дела, 2) рассмотрения дела и принятия по нему решения, 3) исполнения принятого решения.
Обобщив вышесказанное, можно сформулировать следующее определение производства по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения – это деятельность уполномоченных субъектов (должностных лиц, судей) по возбуждению и разрешению индивидуального конкретного дела о применении принудительной меры административного предупреждения, способ принудительного воздействия которой закреплён санкцией правовой нормы, её устанавливающей, и реализации правоограничений, лишений и обременений, характеризующих содержание меры принуждения.
Рассмотрим порядок применения отдельных принудительных мер административного предупреждения.