Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы. Данное производство включает процессуальные формы деятельности уполномоченных субъектов исполнительной власти (на стадиях возбуждения дела и исполнения принятого решения) и процессуальные формы деятельности суда (на стадиях рассмотрения административного дела судом первой инстанции и апелляционного обжалования или пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений).
1. Возбуждение дела об административном надзоре. Категории лиц, в отношении которых может устанавливаться административный надзор и основания его установления, определены в ст. 3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64–ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы» и в ст. 173.1 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации¹.
Дело об установлении административного надзора может быть возбуждено в отношении лиц, указанных в вышеперечисленных статьях: 1) при их освобождении из мест лишения свободы, либо 2) уже после освобождения из мест лишения свободы.
На стадии возбуждения дела готовится административное исковое заявление об установлении административного надзора:

• 
  в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, оно готовится исправительным учреждением;
  
• 
  в отношении лица, освобождённого из мест лишения свободы, оно готовится органом внутренних дел.
  

Соответственно на стадии возбуждения дела об установлении административного надзора субъектом, ведущим производство, является субъект исполнительной власти, который при обращении в суд с административным исковым заявлением будет выступать в качестве административного истца.
Согласно статье 6Федерального закона № 64–ФЗ и ст.270 КАС РФ, с административным исковым заявлением об установлении административного надзора в суд вправе обратиться исправительное учреждение или орган внутренних дел (ч. 1); о продлении административного надзора и о дополнении ранее установленных административных ограничений – орган внутренних дел (ч. 2); о досрочном прекращении и частичной отмене административных ограничений – орган внутренних дел или лицо, в отношении которого установлен административный надзор, либо его представителем (ч. 3).
По сути дела, в административном исковом заявлении фиксируется требующая разрешения индивидуальная конкретная ситуация, свидетельствующая о наличии у лица, в отношении которого возбуждается дело об установлении административного надзора, 1) непогашенной либо неснятой судимости за совершение соответствующих преступлений, указанных в ст. 3 Федерального закона № 64–ФЗ, и наличии оснований, предусмотренных частью 3данной статьи, либо 2) о наличии непогашенной либо неснятой судимости за совершение отдельных преступлений, указанных в ст. 3 Федерального закона № 64–ФЗ, независимо от наличия оснований, предусмотренных частью 3данной статьи.
В соответствии с ч. 3 ст.271 КАС РФ, к административному исковому заявлению прилагаются документы и материалы, предусмотренные соответственно частями 4–9ст.271 КАС РФ, иные необходимые документы и материалы, подтверждающие указанные в заявлении сведения, а также документы, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 126КАС РФ.
К примеру, стадия возбуждения органом внутренних дел дела об установлении административного надзора в отношении лиц, освобождённых из мест лишения свободы, включает следующие этапы:

• 
  определение лиц, в отношении которых следует установить административный надзор в соответствии с Федеральным законом «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы»;
  
• 
  подготовка административного искового заявления об установлении административного надзора в отношении конкретного лица, документов и материалов, подтверждающих указанные в заявлении сведения;
  
• 
  подача в суд административного искового заявления и иных материалов дела об установлении административного надзора.
  

На начальном этапе стадии возбуждения дела определяются (выявляются) лица, в отношении которых следует установить административный надзор, т.е. ввести предусмотренные Федеральным законом «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы», ограничения и обеспечить их соблюдение.
К сожалению, несмотря на важность данной работы, как справедливо отмечается в литературе, в органах внутренних дел в настоящее время отсутствует единый порядок «выявления» лиц, в отношении которых возможно установление судом административного надзора¹. Такая работа основана на формировании оперативно-справочных учётов по лицам, освобождённым из мест лишения свободы и имеющим непогашенную или неснятую судимость за совершение указанных в ст. 3 Федерального закона № 64–ФЗ преступлений, и включает установление наблюдения в отношении так называемых «формальников», т.е. лиц, формально подпадающих под административный надзор. В ходе наблюдения за данной категорией лиц осуществляются мероприятия, имеющие надзорный характер: собирается информация, наводятся справки о их поведении, опрашиваются знающие их люди, за поведением таких лиц в общественных местах компетентным органом устанавливается особое наблюдение¹ и т.д. Организация и обеспечение (нормативное в том числе) данной работы возлагается, в соответствии с п.6.2 Приказа МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы» (ред. от 25.06.2014), на Министров внутренних дел по республикам, начальникам главных управлений, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации.
К примеру, в Республике Татарстан 28 марта 2013 г. состоялось заседание Коллегии МВД по РТ № 2/2 КМ по вопросу «О мерах по совершенствованию работы органов внутренних дел по осуществлению административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы», в ходе проведения которой было принято решение о необходимости заведения накопительного дела на лиц, формально подпадающих под административный надзор и имеющих одно административное правонарушение, для сокращения

ративном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы» // Алтайский юридический вестник. 2014. № 8. С. 71.
¹ Джемелинский В.А. К вопросу о возникновении административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы //Теория и практика общественного развития. 2014. № 20. С. 106.
сроков сбора материалов для направления в суд на установление административного надзора, при наличии второго правонарушения¹.
С одной стороны, данная работа является частью повседневной оперативно- служебной, контрольно-надзорной деятельности уполномоченных сотрудников полиции и фактически начинается с момента освобождения указанной категорией лиц², за которыми устанавливается наблюдение. С другой стороны, по результатам данной работы, выявляется «основание» для применения принудительной меры административного предупреждения и начала производства по установлению административного надзора в отношении лица, освобождённого из мест лишения свободы, проведению мероприятий по подготовке и направлению в судебные органы материалов, необходимых для установления административного надзора в отношении конкретного лица, освобождённого из мест лишения свободы.
Представляется, что поскольку административное исковое заявление органа внутренних дел об установлении административного надзора должно быть подписано его руководителем (ч.2 ст.271 КАС РФ), то и решение о начале производства по делу об административном надзоре в отношении лица, освобождённого из мест лишения свободы, должно приниматься данным руководителем в виде резолюции на рапорте сотрудника, выявившего основания для установления административного надзора в отношении конкретного лица, освобождённого из места лишения свободы, в том числе не позднее, чем за один месяц до истечения срока отбывания осуждённым наказания в виде ограничения свободы (ч.8 ст.271 КАС РФ)³.
Административное исковое заявление об установлении администр тивного надзора в отношении лица, освобождённого из мест лишения свободы, подаётся в суд по месту жительства или месту пребывания этого лица и, как правило, содержит предложения по установлению дополнительных ограничений с учётом его личности и совершённого преступления¹.
2. Рассмотрение административного дела об административном надзоре. Согласно общему правилу, закреплённому в ч. 1 ст. 272 КАС РФ, административное исковое заявление, связанное с административным надзором, принимается к производству суда незамедлительно. После принятия административного искового заявления суд истребует необходимые документы и материалы, а в случаях признания необходимым обязательного участия в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений, также возлагает на исправительное учреждение или орган внутренних дел, которыми подано административное исковое заявление, обязанность обеспечить участие в судебном заседании этого лица. Заметим, что КАС РФ не раскрывает, в какой процессуальной форме суд возлагает на орган внутренних дел обязанность обеспечить участие в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административного надзора.
По мнению С.А. Старостина, обязанность обеспечить участие должна возлагаться в определении о назначении судебного заседания, в котором следует указать, что явка лица обязательна с возложением обязанности на заявителя (исправительное учреждение или орган внутренних дел) «дост вить» поднадзорное лицо для участия в судебном заседании¹. Предложенный автором вариант исполнения обязанности «обеспечить участие», по нашему мнению, в большей степени применим для исправительного учреждения в отношении обеспечения участия в судебном заседании лица, освобождаемого из места лишения свободы (находящегося в исправительном учреждении).
В свою очередь, для исполнения органом внутренних дел обязанности обеспечения участия в судебном заседании лица, освобождённого из места лишения свободы, в большей степени соответствует применение такой меры процессуального обеспечения как привод.
Заметим, что п. 12 ст. 12 ФЗ «О полиции» дополнен обязанностью полиции «обеспечивать участие в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении или о продлении административного надзора либо о дополнении ранее установленных административных ограничений в случае подачи административного искового заявления территориальным органом»². Между тем право полиции «подвергать приводу» лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову в суд, в отношении которых ведётся производство по делу об административном надзоре, ни в Законе о полиции, ни в Законе об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, не закреплено.
Для устранения в законодательстве данного пробела предлагается статью 6 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы» дополнить частью 2 следующего содержания:
«2. В случаях признания необходимым обязательного участия в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении администр тивных ограничений, предусмотренных частью 1 статьи 272 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, применяется привод лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном надзоре. Привод осуществляется органом внутренних дел (полицией) на основании определения суда, рассматривающего административное дело об административном надзоре в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел».
Соответственно в пункте 3 части 1 статьи 12 ФЗ «О полиции» после слов «подвергать приводу в полицию» добавить слова «или в суд».
Обязанность доказывания обстоятельств, приведённых в административном исковом заявлении, связанном с административным надзором, лежит на лице, обратившемся с таким заявлением.
Административные дела, связанные с административным надзором, подлежат рассмотрению в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд.
При разрешении административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений суд не связан изложенным в административном исковом заявлении мнением о сроке установления административного надзора и (или) видах административных ограничений, предлагаемых к установлению, и с учетом конкретных обстоятельств административного дела может установить иные предусмотренные федеральным закономвиды ограничений, а также иные сроки в пределах, установленных федеральным законом.
Решение суда вступает в законную силу по истечении срока, установленного ст. 298 КАС РФ для апелляционного обжалования, если оно не было обжаловано.

3.