Области. Отдельные вопросы проиллюстрированы материалами судебной практики

26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР", принятому в 1988 г. Число кооперативов в
строительстве, производстве товаров, общественном питании, бытовых услугах, а также численность
занятых в них работников за 1988 - 1989 гг. возросли более чем в 10 раз, объемы реализованных
товаров (услуг, работ) - почти в 20 раз. Доля выручки от реализации продукции кооперативов
увеличилась в ВВП с 1,5% до 4,4% <161>. Эти законы в целом разрушали государственную монополию
на осуществление экономической деятельности, поскольку вводились и новые ее формы, создавались
условия для индивидуальной трудовой деятельности, для частной кооперации. На начальном этапе
становления и развития системы правового регулирования конкуренции и монополии были сделаны
первые шаги не только по созданию механизмов антимонопольного характера, но и по демонополизации
государственного хозяйственного сектора экономики России.
--------------------------------
<160> Там же. С. 174.
<161> Там же. С. 174 - 175.
Первые меры антимонопольного характера, направленные на демонополизацию государственного
хозяйственного сектора, относятся к началу 90-х гг. В 1990 г. Совет министров СССР признал, что на
пути последовательного проведения в жизнь экономических реформ возникли трудности, связанные с
проявлением монополизма, который стал тормозом прогрессивных преобразований в народном
хозяйстве. Попытка разработки антимонопольного закона и программы демонополизации советской
экономики была обозначена Постановлениями Совета министров СССР от 16 августа 1990 г. N 835 "О
мерах по демонополизации народного хозяйства" <162> и от 8 августа 1990 г. N 790 "О мерах по
созданию и развитию малых предприятий" <163>. Эти документы предусматривали широкий комплекс
мер по изменению существующих монопольных структур, демонополизации в сфере управления и
планирования, по развитию конкуренции в промышленности, снабжении, торговле и других сферах
экономики <164>.
--------------------------------
<162> СП СССР. 1990. N 24. Ст. 114.
<163> СП СССР. 1990. N 19. Ст. 101.
<164> Князева И.В. Указ. соч. С. 175 - 176.
В целях реализации антимонопольной и конкурентной государственной политики, в том числе
создания и развития малых предприятий, демонополизации существующих структур государственного
управления, а также обеспечения правовой защиты товаропроизводителей и потребителей в
соответствии с Постановлением Совета министров СССР "О мерах по демонополизации народного
хозяйства" предполагалось создать Антимонопольный комитет СССР. Но на союзном уровне этот орган
так и не был создан. Первый отечественный антимонопольный орган появился на уровне РСФСР. Он
был утвержден в перечне государственных министерств и ведомств России в Законе РСФСР от 14 июля
1990 г. "О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР" <165> как
Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических
структур. Уже осенью того же года на основании данного Закона Постановлением Совета министров
РСФСР от 10 сентября 1990 г. N 344 утверждено Временное положение о данном Комитете,
определяющее его полномочия <166>.
--------------------------------
<165> Ведомости РСФСР. 1990. N 7. Ст. 100.
<166> СП РСФСР. 1991. N 2. Ст. 12.
Логическим завершением первого этапа создания системы конкурентного законодательства России
стало принятие Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции 1991 г.) <167>.
Закон о конкуренции 1991 г. определил основные положения государственной конкурентной, в том числе
антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления
хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарных рынках, формы
недобросовестной конкуренции, а также пределы допустимой экономической концентрации
производства и сбыта.

---

--------------------------------
<167> Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.
Наряду с другими вопросами
Закон о конкуренции 1991 г. определял полномочия
Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических
структур, совершенствовал правовую базу его деятельности. Постановлением Верховного Совета
РСФСР от 22 марта 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" Совету министров РСФСР
вменялось в обязанность, в частности, уточнить до 1 мая 1991 г. статус и подчиненность
Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических
структур в системе органов исполнительной власти РСФСР <168>. По итогам подготовительной работы
Совмина РСФСР в июле 1991 г. было принято Постановление Верховного Совета РСФСР о создании
Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых
экономических структур <169>.
--------------------------------
<168> Постановление ВС РСФСР от 22.03.1991 "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Ведомости СНД и
ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 500.
<169> Конкурентное право Российской Федерации. С. 13.
Следует отметить, что Закон о конкуренции 1991 г., не распространялся на некоторые сферы
хозяйственных отношений. Часть 2 ст. 2 данного Закона устанавливала, что он не распространяется на
отношения, регулируемые нормами правовой охраны изобретений, промышленных образцов, товарных
знаков и авторских прав, за исключением тех случаев, когда соответствующие права умышленно
используются их обладателями в целях ограничения конкуренции. Также Закон о конкуренции 1991 г. не
распространялся отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной
конкуренцией на рынках финансовых услуг, включая услуги на рынках ценных бумаг. Сфера действия
данного Закона была ограничена областью товарных рынков. Статья 2 Закона устанавливала, что
отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на
рынках финансовых услуг, включая услуги на рынках ценных бумаг, регулируются другими
законодательными актами РСФСР.
В соответствии с данным положением (до 1999 г. - антимонопольное) и в целом регламентация
вопросов конкуренции и монополии на рынках финансовых услуг осуществлялась посредством внесения
соответствующих положений в отраслевое законодательство, регулирующее отдельные сферы
финансовых рынков, финансовых услуг, финансовой деятельности. Поэтому после принятия Закона о
конкуренции 1991 г. первые шаги по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию в сфере
финансовых услуг российскому законодателю и за ним практикам еще только предстояло сделать. В
одной из сфер финансовых услуг такие шаги были сделаны довольно быстро, имеется в виду сфера
страховых услуг. Так, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в
Российской Федерации" <170> уже в своей первой редакции устанавливал конкурентные положения для
регулирования рынка страхования. Согласно ст. 31 этого Закона предупреждение, ограничение и
пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке
обеспечиваются Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых
экономических структур в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.
--------------------------------
<170> Ведомости РФ. 1993. N 2. Ст. 56.
Еще одна потенциальная возможность ограничить применение Закона о конкуренции 1991 г.
предусматривалась ч. 4 ст. 2, согласно которой Верховный Совет РСФСР был вправе устанавливать
изъятия из действия данного Закона по отношению к сферам деятельности, указанным в п. 3 ст. 21
Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности".
В 1992 г. принимается еще один закон, игравший поначалу важную роль в реализации
конкурентной политики, - Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей".
Полномочия по реализации государственной политики в области защиты прав потребителей были
переданы антимонопольному органу России. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 августа 1992
г. N 915 "О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и
поддержке новых экономических структур" в целях обеспечения развития рыночных отношений и
конкуренции в Российской Федерации, во исполнение Законов "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" и "О защите прав потребителей" было
утверждено новое Положение о Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке новых экономических структур (добавлены задачи и функции), а численность

---

работников центрального аппарата увеличена до 350 единиц (без персонала по охране и обслуживанию
зданий) <171>.
--------------------------------
<171> История создания ведомства // Структура ФАС России.
http://www.fas.gov.ru/structure/452.shtml.
Данным Указом устанавливалось, что Государственный комитет Российской Федерации по
антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур является центральным органом
исполнительной власти Российской Федерации в проведении государственной политики по развитию
конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной
конкуренции и защите прав потребителей. Министерствам и ведомствам Российской Федерации было
вменено в обязанность в трехмесячный срок по согласованию с Государственным комитетом Российской
Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур представить на
утверждение Правительства Российской Федерации отраслевые программы демонополизации.
Устанавливалось, что проекты постановлений и распоряжений Правительства, решения министерств,
ведомств, других органов государственного управления и местной администрации по вопросам
создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов (в случаях, предусмотренных Законом
РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"),
предоставления льгот и преимуществ или установления ограничений для отдельных хозяйствующих
субъектов, а также по вопросам, затрагивающим законные интересы потребителей, подлежат
согласованию с Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и
поддержке новых экономических структур или его территориальными управлениями.
Таким образом, на первом этапе формирования системы правового регулирования конкуренции и
монополии происходит развитие законодательных механизмов регулирования конкурентных отношений,
в также совершенствование правовых и организационных основ деятельности государственных органов
власти - антимонопольного органа во взаимодействии с другими властными органами в целях
совершенствования антимонопольной политики государства.
Первый этап характеризуется также становлением еще одного из направлений правового
регулирования конкуренции и монополии - регулирования сфер естественных монополий. Оно
уходит корнями в начало 90-х годов, когда "небывалый взлет цен", сопровождавший экономические
реформы, порождая социально-экономические проблемы, обусловил необходимость разработки и
принятия ответных государственных мер. Существующее сегодня в России законодательство о
естественных монополиях выросло из введенной в начале 90-х системы мер ценового регулирования
деятельности субъектов, занимающих на рынке доминирующее положение. Как отмечают
исследователи <172>, "основная проблема состояла в том, что рост цен в отдельных отраслях и на
разных предприятиях был неравномерным. Это провоцировало кризис сбыта у одних предприятий и
одновременно кризис платежеспособности у других. Инфляционные процессы неизбежно вели к
массовому спаду производства и исчезновению целых отраслей. Поэтому уже в 1992 г. был поставлен
вопрос о введении ценового регулирования деятельности предприятий, занимающих доминирующее
положение на рынке. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 августа 1992 г. N 576 "О
государственном регулировании цен и тарифов на продукцию предприятий монополистов в 1992 - 1993
годах" государственное регулирование цен осуществлялось следующими способами:
--------------------------------
<172> Конкурентное право Российской Федерации. С. 14 - 15.
- установление абсолютного верхнего предела (так называемая лимитная цена);
- установление предельного размера рентабельности (процентный лимит);
- установление предельных коэффициентов изменения цен;
- предварительное декларирование повышения свободных цен.
К сожалению, "первый блин" ценового регулирования в условиях нового рыночного экономического
порядка оказался комом. Попытки введения ценового регулирования продукции предприятий проблем не
решили. Практика показала непригодность такого ценового регулирования - оно стимулировало рост
издержек предприятий и сводило на нет их заинтересованность в развитии конкурентоспособности,
подрывало базу налогообложения <173>. Поэтому после окончания срока действия данного
Постановления в 1994 г. его действие не было возобновлено. Тем не менее государство не отказалось
совсем от практики прямого ценового регулирования. Осознав бесперспективность ценового
регулирования в отношении всех предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, оно
сохранило, развило и усовершенствовало эту систему для так называемых естественных монополий, т.е.
тех сфер, где экономически невыгодно и нецелесообразно функционирование конкурентных рынков.
Мировой опыт свидетельствует о применении ценового или тарифного и иных видов прямого
регулирования в отношении субъектов естественных монополий. Формирование отечественного

---

законодательства о естественных монополиях началось на последующих этапах формирования системы
правового регулирования конкуренции и монополии в Российской Федерации.
--------------------------------
<173> Там же. С. 15.
На первом этапе также изменяются уголовно-правовые механизмы, действовавшие в сфере
экономической деятельности. Из Уголовного кодекса исчезает
статья, устанавливающая
ответственность за спекуляцию, и вводится статья об уголовной ответственности за монопольное
повышение или поддержание цен. Все возвращается на круги своя, и уголовные антимонопольные
механизмы вернулись в отечественное антимонопольное право после долгого перерыва, наступившего в
1932 г. с исключением этих норм из нэповского Уголовного кодекса 1926 г. Закон Российской Федерации
от 1 июля 1993 г. N 5304-1 <174> ввел в УК РСФСР 1960 г. ст. 154.3, устанавливающую ответственность
за незаконное повышение или поддержание цен. Данная статья устанавливала ответственность, в
частности, за незаконное повышение или поддержание цен, совершенное в результате
монополистической деятельности путем создания препятствий доступу на рынок другим хозяйствующим
субъектам, либо изъятия товаров из обращения, либо сдерживания их от реализации, либо другого
устранения от потребителей.
--------------------------------
<174> Ведомости РФ. 1993. N 32. Ст. 1231.
На первом этапе также начинается процесс изменения и развития законодательства об
административных правонарушениях в части установления административной ответственности за
различные нарушения законодательства в сфере конкуренции и монополии, который потом будет
продолжаться на последующих этапах развития конкурентной политики и права.
В 1993 г. наступает следующий, второй этап формирования современной системы правового
регулирования конкуренции и монополии в России. Он связан с принятием Конституции 1993 г.
Напомним, что в период принятия Закона о конкуренции 1991 г. и создания первого антимонопольного
органа страны Россия жила еще по брежневской Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г., правда, с
изменениями, последние из которых были внесены в декабре 1992 г. <175>. На этом этапе происходит
формирование конституционных основ конкурентного законодательства. Новая Конституция РФ,
принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., гарантировала единство экономического
пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции,
свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8). При этом понятие "поддержка конкуренции" трактуется
в Конституции в соответствии с Законом о конкуренции 1991 г. достаточно широко: как определение
организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической
деятельности и недобросовестной конкуренции, обеспечение условий для создания и эффективного
функционирования товарных рынков. Конституционная норма, гарантирующая единство экономического
пространства и поддержку конкуренции, получила свое развитие в ч. 2 ст. 34 Конституции России, в
соответствии с которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и
недобросовестную конкуренцию. Таким образом, российская Конституция закрепила публично-правовые
начала в регулировании конкуренции, заложила правовой фундамент для формирования
цивилизованного рынка <176>.
--------------------------------
<175> Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России (принята ВС РСФСР
12.04.1978) (ред. от 10.12.1992) // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 13. Первоначальный текст
документа опубликован: Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
<176> Васильева Н.В., Горячева Ю.Ю., Доронина Н.Г. и др. Конкурентное право Российской
Федерации: Учеб. пособие для вузов / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М., 1999. С. 13.