Лекции 6 часов семинары 28 часов самостоятельная работа 38 часов Начало занятий февраля 2020 г. Тема предмет, объект, цель и задачи дисциплины «гражданское общество». План

Тема 10. Общественный контроль и открытость деятельности государственных органов.


План:
1.Роль общественного контроля. Система, формы и субъекты общественного контроля.
2.Понятие общественного контроля, его факторы и теоретические подходы. Типы проявления общественного контроля.
3.Представительные гражданские институты и органы государственной власти
4. Механизм обеспечения открытости в деятельности государственных органов власти.

Один из важнейших вопросов формирования сильного и справедливого гражданского общества в Узбекистане связан с развитием в стране института общественного контроля, особенно в сфере защиты демократических ценностей, прав, свобод и законных интересов людей, а также внедрение эффективных механизмов диалога с народом. При этом развитая структура негосударственных и общественных организаций призвана обеспечивать и поддерживать баланс интересов в обществе, стать важнейшим инструментом общественного контроля над деятельностью государственных и властных структур, реально выступать противовесом государственным структурам в сфере социальных и политических отношений.

Поэтому сегодня назрела потребность в создании механизмов такого взаимодействия, при котором все спорные ситуации и пересечение интересов разрешаются в ходе сотрудничества и партнерского диалога. Причем отношения между институтами гражданского общества должны ориентироваться не на конфронтацию сторон, а на поиск, достижение консенсуса. В противном случае ход реформ может замедлиться и погрязнуть в дискуссиях и взаимных упреках.
В данном контексте отметим, что институт общественного контроля тесно увязан с вопросами реализации конституционных принципов единства прав и ответственностей (обязанностей), взаимной ответственности государства и личности при приоритете в их взаимоотношениях прав и свобод человека и гражданина – основными принципами правового государства.
Это обуславливает необходимость выработать не просто правовые нормы и механизмы конструктивного сотрудничества гражданских институтов с государственной властью, а целую систему этических норм. Следует формировать практически новую культуру взаимоотношений государства и гражданского общества, при которой ни должностные лица, ни представители гражданского общества, не сомневались бы в необходимости такого сотрудничества, проявляли бы активную «гражданскую позицию» и готовность к социальному партнерству. Одними из главных качеств, которыми должна характеризоваться данная культура, является сочетание равной взаимной ответственности за выполнение согласованных решений,занимающего важное место в системе защиты прав человека и обеспечения законности и правопорядка.
Эта новая культура взаимоотношений крайне важна – без нее строить эффективное сотрудничество по конкретным направлениям невозможно. Особенно это касается вопросов инициирования, организации и проведения реформ. От этого во многом зависит и успех демократических и рыночных преобразований. Институты гражданского общества, являясь неотъемлемым атрибутом демократического, правового государства, способствуют обеспечению качества осуществляемых реформ. Они являются важным фактором в повышении эффективности деятельности государственных органов, ответственности руководителей, а также объективности и прозрачности выполнения государственных задач.
Передовой зарубежный и национальный опыт свидетельствуют, что высокий уровень законности может быть обеспечен не только в рамках государственного контроля, но и благодаря развитию эффективных механизмов и форм общественного контроля.
Касаясь зарубежного опыта, следует обобщенно отметить, что под общественным контролем (над исполнительными органами власти) понимается система организационно-правовых мер, осуществляемых гражданами, институтами гражданского общества по наблюдению за деятельностью органов государственной власти и управления в целях обеспечения соблюдения ими закона, ответственного и компетентного исполнения своих обязанностей.
Общественный контроль осуществляется прямым (непосредственным) и непрямым (представительным, через парламент, другие представительные органы власти) способами. В частности, «прямой способ» общественного контроля осуществляется через такие формы, как: во-первых, доступ к информации о деятельности власти (информационная доступность государственных органов для граждан); во-вторых, журналистское расследование; в-третьих, петиции (индивидуальные или коллективные обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления) по вопросам, связанным с деятельностью органов исполнительной власти; в-четвертых, участие в управлении делами общества через органы местного самоуправления, собрания и сходы граждан, публичные слушания; в-пятых, научно-исследовательские, публицистические и художественные произведения, социологические опросы, формирующие общественное мнение и воздействующие на правящую элиту; в-шестых, публичные обсуждения проектов законов и других важных вопросов государственной жизни; в-седьмых, народная законодательная инициатива; в-восьмых, общественные экспертизы законопроектов и другие.
Так, во многих западных странах как один из важнейших элементов общественного контроля рассматривается обеспечение «информационной доступности государственных органов для граждан». В частности, в США - в Законе «О свободе информации» определено, что правительственные организации должны публиковать материалы, которые касаются их структур и функций, принятые ими решения и информацию об их деятельности. Каждый гражданин или организация имеют право запрашивать документы, находящиеся в распоряжении федеральных правительственных органов. Установлено 9 категорий информации, доступ к которым ограничен, - это касается сферы национальной безопасности; внутренних правил организации; информации, защищенной от доступа в соответствии с законами; деловой информации; рабочих записей органов власти; информации о частной жизни; отчетов правоохранительных органов; финансовых институтов и информации о нефтяных скважинах.
Великобритания – в Законе «О свободе информации» указывается, что каждому предоставляется право доступа к информации, которая находится в распоряжении органов государственной власти. В случае запроса граждан госорганы должны ответить на него в течение 20 дней. Предусмотрено 3 категории исключений предоставления информации - судебные документы, большинство персональной информации; информация, касающаяся службы безопасности, службы разведки; информация, полученная конфиденциально.
Швеция – в Конституции страны установлено, что каждый гражданин должен иметь право пользоваться официальными документами. Государственные органы власти обязаны вести реестр официальных документов, большинство из которых должно быть доступным гражданам и их институтам, и должны предоставлять незамедлительный ответ на запросы граждан.
Финляндия - законами «Об открытости деятельности правительства» и «Об электронных услугах в сфере государственного управления» гражданам предоставлено право на доступ к любым официальным документам общественной сферы интересов. Определены около 120 условий отнесения информации к секретной по 32 категориям документов, которые не могут быть предоставлены из-за угрозы национальной безопасности и иного ущерба. Граждане, запрашивающие информацию, не обязаны предоставлять обоснование своим запросам и ответы на запросы должны быть предоставлены в течение 14 дней.
Наиболее распространенным видом общественного контроля являются журналистские расследования. Журналистские расследования проводятся в целях обращения внимания общества, органов власти и должностных лиц на нарушения прав и свобод человека, на негативные события, происходящие в различных сферах деятельности общества и государства.
США, страны ЕС. В Конституции и законодательных актах, регулирующих деятельность СМИ закреплены положения статьи 19 Всеобщей декларации прав человека о том, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их. Это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». Эти нормы, рассматриваемые как правовая основа для проведения журналистских расследований, отражены в законах о СМИ, других актах законодательства (или решениях судов в государствах, где практикуется прецедентное право - США, Великобритании), практически всех стран ЕС и США.
В частности, в статье 15 Закона Швейцарии «Об информировании общественности» устанавливается, что «следует по мере возможности оказывать помощь журналистам и партиям, представленным в парламенте, в связи с проводимыми ими расследованиями и сбором информации. Принимая решения по существу информации и времени ее обнародования, властные структуры по мере возможности учитывают нужды средств массовой информации».
В 1967 г. Верховный суд США принял решение о том, что «Первая поправка к Конституции (Конгресс не должен издавать законы, ограничивающие свободу слова или печати), гарантирующая свободу слова и печати, в определенном смысле ограничивает ответственность за диффамацию и заключает в себе обстоятельства, освобождающие от данной ответственности. Государственные чиновники и общественные деятели не могут взыскивать ущерб, нанесенный в результате диффамации, если им не удастся с убедительной ясностью доказать, что порочащее их репутацию заявление действительно было сделано со злым умыслом. Чтобы получить возмещение по делу о диффамации, истец обязан доказать каждое из следующих положений: ответчик опубликовал клеветническое утверждение; оно должно непосредственно касаться истца; оно должно являться ложным и не защищенным привилегиями; ответчик сделал это с соответствующей степенью вины; публикация нанесла ущерб истцу». Это и подобные решения судов США рассматриваются как часть правовой основы для осуществления журналистского расследования.
В США функционирует несколько крупных организаций журналистов-расследователей, задача которых - всемерно содействовать работе журналистов-расследователей, организовывать их обучение, обеспечивать гранты для начинающих и финансировать крупные проекты, создавать различные базы данных, распространять информацию, добытую расследователями в форме книг, докладов и информационных бюллетеней, а также осуществлять общественный контроль над работой государственных органов. Крупнейшие из них – «Союз репортеров и редакторов-расследователей», «Центр общественной честности».
Одним из активно используемых в западных странах методов общественного контроля являются петиции – индивидуальные или коллективные обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.
В Конституции Германии установлено, что каждый имеет право индивидуально или совместно с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в компетентные учреждения или в органы народного представительства.
В Конституции Бельгии определено, что граждане имеют право обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами. Только учредительные органы могут обращаться с петициями от имени коллектива. Каждая палата парламента имеет право отсылать министрам петиции, которые были ей адресованы. Министры обязаны давать объяснения по поводу их содержания всякий раз, когда того потребует палата.
Участие граждан в управлении делами общества через органы местного самоуправления, собрания и сходы граждан, публичные слушания. Практически во всех западных странах (законодательство в области местного самоуправления) с помощью институтов местного самоуправления реализуются право граждан на осуществление контроля над деятельностью органов исполнительной власти, самостоятельное ведение дел местного сообщества, исходя из интересов жителей данной территории. Законодательно закреплено, что органы местного самоуправления берут под свою ответственность решение проблем местной жизни. Большую роль при этом играет планирование, формирование и исполнение местного бюджета. На местном уровне гражданский контроль над исполнением бюджета может быть непосредственным и исчерпывающим.
Формирование общественного мнения и воздействие на правящую элиту посредством проведения и обнародования результатов научно-исследовательских работ, социологических опросов. В Западной Европе практикуется форма гражданского контроля в виде осуществления научной экспертизы и исследований вопросов, затрагивающих общественные интересы (т.н. «социальный аудит»). К ним предъявляются требования – чтобы они основывались на солидных научных исследованиях, ясной теоретической базе и систематическом сборе эмпирических данных и чтобы их результаты были доступны для СМИ и политиков.
Публичные обсуждения проектов законов и других важных вопросов государственной жизни, а также предоставление законодательной инициативы гражданам. В законодательстве практически всех стран ЕС предусмотрено участие граждан в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни, проектов законов. При этом возможно как коллективное, так и индивидуальное участие граждан в данном процессе. В частности, в соответствии с главой 2 части 4 Конституцией Швейцарии граждане этой страны наделены правом предлагать проекты законов, которые подлежат обязательному рассмотрению парламентом.
Контроль представительного органа региона считается одним из методов общественного контроля. В странах Западной Европы и США инструменты контроля представительного органа местного самоуправления над исполнительной властью достаточно разнообразны. Задача контроля представительного органа – принудить исполнительную власть быть ответственной. Главные его инструменты аналогичны общегосударственным, но на региональном уровне:
- выборы главы исполнительной власти местного самоуправления представительным органом. Согласно Европейской хартии «О местном самоуправлении» (статья 3) советы или собрания, состоящие из членов, «избранных в ходе свободных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и которые могут иметь исполнительные органы, подотчетные им. Это никоим образом не исключает возможности проведения собраний граждан, референдумов или иных форм непосредственного участия граждан в делах государства, насколько это предусматривается законом»;
В России принять специальный Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Согласно данному закону, под общественным контролем «понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений».
Законодательно закреплены такие формы общественного контроля, как: общественный мониторинг; общественная проверка; общественная экспертиза; общественные обсуждения; общественные (публичные) слушания и др.
Предусмотрены такие принципы общественного контроля, как:
приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;
добровольность участия в осуществлении общественного контроля;
самостоятельность субъектов общественного контроля и их независимость;
публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов;
законность деятельности субъектов общественного контроля;
объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля и др.
Возвращаясь к опыту Узбекистана, отметим, что в стране создана определенная конституционно-правовая основа для осуществления эффективного общественного контроля. В частности, положения статьи 2 Конституции Республики Узбекистан, которые предусматривают, что государственные органы и должностные лица ответственны перед обществом и гражданами, позволяет обществу и гражданам осуществлять мониторинг за деятельностью государственных органов, обеспечивать надлежащее исполнение ими своих функций.
Закон Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в отдельные статьи Конституции Республики Узбекистан (статьи 32, 78, 93, 98, 103 и 117)», имеет исключительное значение в деле реализации прав граждан участвовать в управлении делами общества и государства. Так, статья 32 Основного закона, определяющая, что граждане Республики Узбекистан имеют право участвовать в управлении делами общества и государства посредством самоуправления, проведения референдумов и демократического формирования государственных органов, дополнена нормой о том, что это право реализуется также путем развития и совершенствования общественного контроля над деятельностью государственных органов.
Тем самым, создана конституционная основа для эффективного правового механизма осуществления контроля за исполнением актов законодательства органами государственной власти и управления со стороны общества, гражданских институтов. Кроме того, конституционно закреплены условия для формирования и развития цельной системы обеспечения парламентского и общественного контроля над исполнительной властью, что является важной гарантией реализации принципа народовластия, закрепленного во второй главе Конституции.
На основе норм Конституции, за годы независимости в нашей стране сложилась определенная правовая основа реализации прав граждан на участие в решении государственных и общественных дел, в т.ч. в осуществлении общественного контроля. Нормы законодательства Республики Узбекистан, регулирующие отношения в сфере общественного контроля, охватывают довольно широкий спектр жизнедеятельности общества.
Они включают в себя конституционные основы общественного контроля, к числу которых можно отнести также закон «Об итогах референдума и основных принципах организации государственной власти». Публичные обсуждения законов и других важных вопросов государственной жизни, народная законодательная инициатива регулируются такими законами, как «О референдуме Республики Узбекистан», «О всенародном обсуждении проектов законов». Петиции по вопросам, связанным с деятельностью органов исполнительной власти, регламентированы в законах «О гарантиях избирательных прав граждан», «Об обращениях граждан» и др.
В законе «О государственной молодежной политике» закреплены положения об осуществлении органами самоуправления граждан, ННО и СМИ общественного контроля за исполнением законодательства, реализацией государственных и территориальных программ в области государственной молодежной политики. Осуществление общественного контроля за соблюдением социально-экономических прав граждан законодательно определено в законе «О Торгово-промышленной палате Республики Узбекистан». Общественный контроль общественными объединениями за соблюдением антимонопольного законодательства регламентируется законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Закон «Об охране труда» гарантирует общественный контроль, устанавливая дисциплинарную, административную или уголовную ответственность за препятствие деятельности представителей органов государственного и общественного надзора и контроля. Законы «Об охране природы», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране и использовании животного мира», «Об экологическом контроле», «О противодействии коррупции» и другие предоставляют право гражданам, общественным объединениям и трудовым коллективам осуществлять общественный контроль в соответствующих областях.
Перечисленные законы являются лишь небольшой частью того длинного перечня нормативно-правовых актов, которые предусматривают общественный контроль институтами гражданского общества. Сегодня вопросы общественного контроля регулируются более 120 законодательными актами и специальным Законом «Об общественном контроле» (регулирует отношения в области организации и осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов и учреждений).
Законодательно определены субъекты (граждане, органы самоуправления граждан, ННО, СМИ и др.) и объекты общественного контроля (деятельность государственных органов и их должностных лиц). Закреплены такие формы общественного контроля, как: обращения и запросы в государственные органы; участие на открытых коллегиальных заседаниях государственных органов; общественное обсуждение; общественное слушание; общественный мониторинг; общественная экспертиза; изучение общественного мнения; заслушивание органами самоуправления граждан отчетов и информации должностных лиц государственных органов и т.д.
В Стратегии действий в качестве одной из приоритетных задач общественного контроля определена защита демократических ценностей, прав, свобод и законных интересов людей, внедрение эффективных механизмов диалога с народом. Сегодня ННО осуществляют следующие формы общественного контроля за деятельностью исполнительной власти: общественный мониторинг (контроль) за соблюдением законов, защитой, поддержкой и обеспечением прав и свобод человека, прежде всего, женщин и детей, исполнением государственных программ социально-экономического и духовно-гуманитарного развития страны. В частности, осуществляется мониторинг за состоянием окружающей природной среды, проводятся общественные слушания, обеспечивается активное участие ННО в реализации принятых в этой сфере программ, решении других социально-значимых проблем.
Так, только в 2017 году ННО свыше 600 раз осуществили общественный мониторингза состоянием правоприменительной практики в сфере защиты и обеспечения прав и свобод человека, развития малого бизнеса, частного предпринимательства и фермерского движения, исполнением государственных программ в социально-экономической и духовно-гуманитарной области. По их итогам в представительных органах власти с участием ННО проведены общественные слушания, выработаны соответствующие предложения и рекомендации в государственные органы.
В частности, ННО участвуют в мониторинге хода исполнения в стране более 70 международных документов по правам человека, к которым присоединился Узбекистан, деятельности различных рабочих групп при парламенте, других органах государственной власти и управления. Их предложения способствовали созданию Сенатом Парламентской комиссии по вопросам обеспечения гарантированных трудовых прав граждан. Кроме того, в рамках содействия исполнения Узбекистаном международной Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, они инициировали вопросы дальнейшего развития законодательства страны в целях создания дополнительных гарантий в защите прав человека при предварительных следственных и судебных процессах.
Гражданские институты уделяют особое внимание также обеспечению: открытости судебных заседаний, ведению стенографии каждого судебного процесса, снятию аудиозаписи, фото и видео снимки судебного обсуждения; эффективного общественного контроля над безусловным соблюдением прав осужденных и лиц, взятых под стражу, выполнением в должной мере служебных обязанностей сотрудниками учреждений по исполнению наказаний. В частности, неоценим вклад Палаты адвокатов Узбекистана, других гражданских институтов в либерализацию судебно-правовой системы, реализацию прав граждан на профессиональную юридическую помощь на любой стадии судопроизводства, обеспечении справедливости правосудия.
В практику гражданских институтов, субъектов законодательной инициативы, органов государственного управления и власти всех уровней прочно входит такая форма общественного контроля, как общественное (публичное) обсуждение и общественная экспертиза проектов законодательных актов.
Т.е. сегодня институт общественного контроля стал значимым элементом обеспечения эффективной обратной связи госорганов с обществом, а также обеспечения благополучия и повышения благосостояния народа, конкурентоспособности экономики, верховенства закона, защиты и обеспечения прав и свобод человека.