International Criminal Law

8.2.4
Political offence exception
Traditionally, a State is not obliged to surrender persons wanted in connection with
an offence which it considers to be of a political nature.
36
The political offence
exception is a universally recognised principle of extradition law and is related to
the principle of sovereignty.
37
It is justified by the need for States to remain detached
from political conflict and protects the right of States to grant asylum to political
refugees.
38
While the inclusion of the political offence exception in extradition treaties
has offered some protection to fugitives from States seeking to silence political
opponents, arriving at a satisfactory definition of political offence is frequently
fraught with difficulties.
39
Although extradition treaties do not necessarily define
the term political offence, the phrase offence of a political character has generally
been accepted as suggesting some opposition on the part of the fugitive to the
requesting State. Thus, in determining whether the offence amounts to an offence of
a political nature, the requested State may be required to consider both the motive
of the requesting State, and the fugitive, before deciding whether the request for
extradition is
bona fides
.
40
This process might conflict with the rule of non-inquiry.
41
35
Ibid,
p 942.
36
For a general discussion of this topic see C Van Den Wyngaert, The Political Offence Exception to
Extradition: How to Plug the Terrorists’ Loophole Without Departing from Fundamental Human
Rights’, in J Dugard and C Van De Wyngaert (eds),
International Criminal Law and Procedure,
1996,
Aldershot: Dartmouth, p 524.
37
See, eg, its inclusion as a mandatory ground for exclusion in the United Nations (UN) Model Treaty
on Extradition 1990, Art 3(a).
38
For further discussion, see H Lauterpacht, The Law of Nations and the Punishment of War Crimes
’
,
21
BYIL
(1944).
39
For further discussion, see B Swart, ‘Human Rights and the Abolition of Traditional Principles’, in A
Eser and O Lagodny (eds),
Principles and Procedures for a New Transnational Criminal Law,
1991,
Freiburg: Herstellung Barth, pp 505–34.

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Chapter 8: Extradition and Abduction
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Although courts in the UK have for some years demonstrated some consistency in
their approach to the problem of interpretation,
42
the definition of political offence
has now been further refined. Following the decision in
Ex p Dunlayici,
43
to qualify
as a political offence the fugitive’s political purpose must be directed against the
government of the requesting State and linked to an existing or contemplated political
struggle.
Arguably, States should not be obliged to surrender persons for extradition if the
offence mentioned in the extradition request is incidental to civil unrest. However,
US extradition treaties have traditionally limited this exception to purely political
offences, which have been described as offences of opinion, political expression or
those which otherwise do not involve the use of violence.
44
Nevertheless, in several
high profile cases involving members of the Irish Republican Army the political
offence exception was applied successfully in respect of offences of violence, and
extradition denied. In
USA v Mackin,
45
for example, the UK requested the return of
the applicant from the US for offences related to the attempted murder of a British
soldier in Northern Ireland. Extradition was refused on the basis that the offences
listed in the extradition request amounted to political offences. Similarly, in
Re
McMullen,
the US court refused to extradite the applicant, who was wanted in
connection with the bombing of an army installation in England, on the grounds
that the offence came within the political offence exception.
46
The political offence
exception has also been applied by the Irish Supreme Court in extradition proceedings
involving terrorist activities in Northern Ireland. In
Finucane v Mahon
47
, for example,
the defendant was wanted in connection with offences relating to the escape of
prisoners from the Maze prison in Northern Ireland. In refusing the UK’s request
for extradition, the court held that if the offences were committed in furtherance of
the campaign to create a united Ireland, the political offence exception would apply.
However, the increase in international terrorism has led to the willingness of States
to limit the extent of the political offence exception, which is generally no longer
applicable to crimes against international law.Accordingly, while the political offence
exception has been described as the most venerable of the mandatory exceptions to
extradition,
48
there are so many offences excluded from consideration in most
extradition treaties that in practice it is rarely used successfully. Within Member States
of the Council of Europe, for example, the scope of the political offence exception
has been reduced by the European Convention on the Suppression of Terrorism,
49
40
R v Governor of Pentonville ex p Cheng
[1973] AC 931.
41
See 8.2.9, below.
42
See, eg,
Re Castioni
[1891] 1 QB 149;
Re Meunier
[1894] 2 QB 415;
R v Governor of Brixton Prison ex p
Kolczynski
[1955] 1 QB 540;
R v Governor of Brixton Prison ex p Schtraks
[1964] AC 556;
R v Governor of
Pentonville ex p Cheng
[1973] AC 931;
T v Secretary of State for the Home Department
[1996] 2 All ER 865.
43
(1996)
The Times,
22 August.
44
Op cit,
Bassiouni, note 26, p 241.
45
Case No 3–78–1899 MG (ND Cal 11 May 1979). For further discussion of this and the case below, see
op cit,
Bassiouni, note 26, pp 195 and 241.
46
668 F 2d 122 (1981), 2nd Cir.
47
[1990] IR 165.
48
C Gane, ‘Human Rights and International Co-operation in Criminal Matters’, in P Cullen and W
Gilmore (eds),
Crime Sans Frontieres: International and European Legal Approaches,
1998, Edinburgh:
Edinburgh UP, p 162.

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International Criminal Law
188
which lists a range of offences associated with terrorism that are precluded from
being regarded as political offences, and the 1975 Additional Protocol to the 1957
European Convention on Extradition, which specifically excludes war crimes and
crimes against humanity from the definition of political offence.
50
The reduction in
the scope of the political offence exception is also reflected in the current approach
taken by the judiciary towards terrorism and other politically motivated offences.
In
T v Immigration Officer,
51
for example, Lord Mustill observed:
…during the 19th century those who used violence to challenge despotic regimes
often occupied high moral ground, and were welcomed in foreign countries as true
patriots and democrats. Now, much has changed. The authors of violence are more
ruthless, their methods more destructive and undiscriminating; their targets are no
longer ministers and heads of state but the populace at large. What I regard as the
exceptional difficulty of this appeal is that the courts here, as in other legal systems,
must struggle to apply a concept which is out of date.