Европейская экономическая комиссия женева управление земельными ресурсами

Консолидация и перераспределение земель

Планирование землепользования в сельских районах принимает другую форму и часто имеет другие задачи, нежели в городах. На большей части Центральной и Восточной Европы осталось наследие неразвитой инфраструктуры и фрагментированных земельных наделов, когда в некоторых районах хозяйства включают до 15 мелких полей площадью иногда менее гектара, разбросанных по всей округе. Кроме того, в сельских районах относительно высок уровень безработицы, и это привело к миграции более молодой части населения в городские населенные пункты, оставившей стареющее население. Консолидация земель и другие земельные реформы на селе должны решить широкий круг социальных и экономических проблем, чтобы добиться устойчивого развития. Орган управления земельными ресурсами может быть одним из главных источников информации в поддержку земельной реформы. Одним из основных требований и для сельского, и для городского развития является точный кадастровый учет соответствующей территории.

Фрагментарность является часто результатом системы наследования, при которой земля делится между наследниками, имея результатом либо много разрозненных участков земли, принадлежащей одному человеку (множественность участков), либо

78

много долей, которыми владеют разные люди на одном куске земли (множественность собственников). Следствием является нерентабельное сельское хозяйство, с чем лучше всего можно справиться с помощью консолидации земель. Это, просто говоря, предполагает участие собственников земли, отказывающихся от своих мелких участков или земельных долей для получения в надел одного или нескольких более крупных участков, которые по стоимости примерно равны их прежнему владению.

Будучи в основном процессом, предназначенным для помощи сельскому хозяйству там, где собственность на землю стала нерентабельной из-за малых размеров владений, консолидация земель может быть эффективным инструментом стимулирования других форм развития. Она может, например, быть использована в городских районах для обновления городских центров или содействия жилищному строительству. В сельских районах даже там, где модель сельскохозяйственного использования может быть хорошо структурированной, может понадобиться весьма безотлагательно отреагировать на изменение плотности населения или оказать содействие по вопросам экономического или экологически ориентированного развития. Могут, например, быть конфликты по поводу землепользования в связи с авто- или железнодорожным строительством, нуждами водного хозяйства и противопаводковой защиты или охраной природы. Все эти меры имеют общественный интерес и могут затрагивать характер сельского хозяйства и размеры и форму полей. Консолидация земель должна устранить или, по крайней мере, уменьшить неблагоприятные воздействия таких проектов.

большинстве случаев консолидация земель – это совокупность действий, которые могут повысить качество жизни и поддержать несельскохозяйственные виды деятельности, а также повысить эффективность базового – сельского хозяйства. Она отличается от перераспределения земель, которое представляет собой деятельность, осуществляемую, когда государство принимает решение перестроить какую-либо территорию в интересах более широкого сообщества. В сельских районах консолидация земель будет обычно давать те же общие площади хозяйств, но с участками, которые больше по размеру и более удобны по форме, что позволяет фермеру внедрять более современные методы ведения сельского хозяйства. Перераспределение земель может включать изменения общей площади владения и принудительное отчуждение земли, за которую должна быть выдана компенсация либо деньгами, либо новым участком в другом месте. Этот процесс может лишить земли некоторых собственников, если земля не принадлежит государству (например, как часть государственного земельного банка или земельного запаса).

Важно подчеркнуть, что консолидация земель не является формой принудительного отчуждения; никто не может быть лишен своих прав на землю, хотя некоторые собственники земли имеют возможность продать часть своей земли, тем самым высвобождая капитал для инвестирования. В странах, где еще не завершена реституция земель, имеется уникальная возможность провести консолидацию земель, тем самым за короткий период времени избежав распределения и перераспределения.

случае если нет желания менять структуру собственности, вопрос с размером хозяйств может быть частично решен путем аренды. Могут заключаться формальные и неформальные соглашения на местном уровне между фермерами, которые хотят увеличить свои владения или сократить расстояние до своих полей (некоторые

79

фермеры имеют земельные участки более чем в 20 километрах от своего двора), и теми, кто не способен или не хочет обрабатывать свои поля. Хотя аренда и выгодна, она, по мнению Организации ООН по вопросам продовольствия и сельского хозяйства, является лишь частичным решением.

Формально структурированная консолидация земель должна не только быть направлена на размер хозяйств, но также обеспечивать более развитую сельскую инфраструктуру, включая такие улучшения, как дороги, дренажные и оросительные системы, а также внедрение мер по борьбе с эрозией. Она должна также содействовать сбыту продукции, решению проблем, связанных с землевладением (таких как неопределенность права собственности), а также обеспечивать возможность получения кредита.

Какими бы ни были причины для консолидации или перераспределения земель, эти процессы похожи и начинаются с инициирования проекта. Это является, как правило, ответом на просьбу со стороны местного населения и имеет результатом первый анализ предложения и формирование местной руководящей группы, представляющей население. Должна быть точно определена территория, которая будет затронута, и подобрана группа специалистов для разработки проекта и управления им.

Методика консолидации земель должна соответствовать закону и быть понятной тем, для кого это делается. Должны быть выявлены все собственники земли и другие владельцы, кого это коснется, а предлагаемые преобразования должны широко освещаться с тем, чтобы все, кого это затронет, смогли заявить о себе. Очень важна полная гласность, и должны быть задействованы все способы, которые обычно используются для оповещения местного населения, включая местное радио, телевидение и объявления в местной прессе.

Одним из основных условий для проведения плановой перестройки как в сельской местности, так и в городах является точные регистрация земель и кадастровый учет территории. Регистрация земель обеспечивает доказательство прав собственности, а кадастровый план показывает текущее пространственное распределение собственности. По этим учетным материалам должен быть составлен документ, показывающий все объекты недвижимости в пределах затрагиваемой территории, включая важные с экологической точки зрения участки, например, места, представляющие научный интерес.

План, отражающий текущее состояние собственности, должен содержать, как минимум, имена собственников земли; характер их владения, включая права аренды, ипотечные залоги, сервитуты и другие обременения; границы, размер, конфигурацию и стоимость каждого участка, основанную на рыночной цене или, если более соответствует случаю (например, когда рыночные цены очень низки), на потенциальной продуктивности земли, которая определяется типами почв, климатическими условиями и т. д.

Хотя многое из информации о правах на недвижимость уже есть в системе регистрации земель, не вся информация будет отражена в реестре; например, могут быть не вписаны неформальные соглашения, которые могут быть важными для местных жителей.

80

Большое значение имеет обследование на местности. После получения всей базовой информации и установления диалога с теми, кого это коснется, необходимо будет затем разработать детализированный план консолидации.

Перед проектированием размещения отдельных земельных участков местным органам власти нужно выделить участки для местного сообщения и шоссейных дорог, улиц (включая пешеходные дорожки, подъездные пути, площади и другие места, используемые для транспорта), площадок для парковки, мест отдыха (включая детские площадки), а также для объектов экологической защиты. Применение фотограмметрических методов и ГИС может облегчить эту процедуру (как это было, например, в Германии и Швеции), позволяя легко представить различные возможности и результаты и показать их собственникам земли.

После выделения земель для удовлетворения потребностей местного органа власти и предприятий обслуживающей инфраструктуры, остальное может распределяться либо по стоимости земли, либо по размеру наделов. Это вполне может быть итеративным процессом, поскольку переговоры ведутся с собственниками земли. Может потребоваться подготовить несколько альтернативных планов, каждый из которых будет показывать разные дорожные сети, дренажные системы, объекты общего пользования, а также воздействие на окружающую среду с сопряженными затратами и доходами.

Сведения обо всем проекте должны по закону быть официально доступными для местного населения; но, к тому же, и все участники проекта должны быть обеспечены извлечениями из проекта, которые имеют отношение к их конкретным правам. Затем должен быть установлен срок (например, 60 дней), в течение которого участники могут обжаловать предложенные планы. По истечении этого периода возражения должны быть рассмотрены и устранены, прежде чем может быть согласовано окончательное предложение.

Полномочия, которыми наделяются органы государственной власти по закону о консолидации земель, должны позволять добиваться урегулирования в случае спорных вопросов. Решение может включать выплату компенсации с тем, чтобы никто из собственников не оказался после консолидации в худшем положении, чем до нее. Хотя теоретически каждый собственник земли должен получить в конце то же количество земли, на практике некоторые земли необходимо будет передать для улучшений в инфраструктуру. Более того, некоторые земли являются более ценными (например, с лучшими почвами или строениями), чем другие, и небольшую разницу необходимо будет уладить либо с помощью денежной компенсации, либо корректированием в распределении земель.

Уладив все возможные претензии, власти могут затем дать согласие на то, чтобы предложенная планировка вступила в силу с тем, чтобы могли начаться строительные работы. При реализации проекта развития может выясниться, что в некоторых случаях то, что фактически построено, не согласуется с официальным кадастровым планом территории. В таких случаях может понадобиться перепроектировать планировку, особенно в застроенных районах, с тем, чтобы новое строительство могло

81

соответствовать положению, форме и размеру существующих зданий. В то же время придется обновить кадастровые учетные материалы.

Орган, связанный с консолидацией земель, должен нести основную ответственность за проектирование планировки для новых районов развития. Этот орган может быть частью кадастрового или земельно -регистрационного ведомства и в любом случае должен тесно работать с ними. При переходе от старой планировки к новой тот факт, что происходят изменения, должен быть зарегистрирован в учреждении регистрации земель и в кадастре. Любые изменения прав собственности или кадастровых данных должны немедленно сообщаться в орган консолидации земель. В Испании, например, когда предстоит консолидация земель в городских или сельских районах, муниципалитет запрашивает в учреждении регистрации земель информацию о правах собственности на участки, которые будут затронуты; тогда в лист каждого объекта недвижимости вносится запись, уведомляющая об операции, которая выполняется. Если какой-либо из затронутых участков продается, новые собственники будут знать, что проводится консолидация земель.