Tribunal de contas da uniãO



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 041.958/2012-8


GRUPO I – CLASSE VI - Primeira Câmara

TC 041.958/2012-8

Natureza: Representação

Órgão: Departamento de Controle do Espaço Aéreo - MD/CA

Advogados constituídos nos autos: Fernanda Sene Domingues (OAB/DF 37.191), peça 9 e Paulo de Tarso do Nascimento Magalhães (OAB/SP 130.676), peça 16, p. 37

Sumário: Representação. Inexigibilidade de licitação. Irregularidades. Compatibilidade com os preços de mercado. Ciência.



Relatório

Examino representação formulada pela empresa Estudar Consultoria e Empreendimentos Ltda. relatando indícios de irregularidade no processo de inexigibilidade de licitação 14/2012, realizado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), por meio do qual foi contratada a empresa Englishtown do Brasil - Intermediações Ltda. para a 'contratação de serviços de acesso on line a curso de inglês no sistema "live-training", para capacitação de pessoal do Decea e OM subordinadas' (peça 1).



  1. A representante considera indevida a contratação por inexigibilidade de licitação, que estaria condicionada ao atendimento de dois requisitos: a comprovação da singularidade do serviço e da notória especialização do profissional ou da empresa.

  2. Argumenta que haveria diversas empresas aptas a prestar os serviços objeto da inexigibilidade e que ela própria já os forneceria ao Cindacta II e que teria sido contratada por meio de processo licitatório.

  3. Relata que a inexigibilidade de licitação 'pode gerar vultoso prejuízo aos cofres públicos. Notadamente, a título de exemplificação, a representante oferece o serviço ao Cindacta II por R$ 1.195,65 por capacitação, enquanto que o valor contratado por dispensa de licitação pelo mesmo serviço é de R$ 1.680,00' (peça 1, p. 6).

  4. Em seus pedidos, a representante requereu a suspensão cautelar da contratação e/ou prestação dos serviços referentes ao processo de inexigibilidade de licitação 14/2012, bem como de eventuais contratos decorrentes; no mérito, pleiteia a anulação da contratação da empresa Englishtown do Brasil Intermediações Ltda. e a determinação para que a contratação ocorra mediante procedimento licitatório, tendo em vista que não se enquadra nas hipóteses de inexigibilidade previstas na Lei 8.666/1993.

  5. A fim de demonstrar suas alegações, juntou aos autos cópia do processo administrativo de gestão 275 que originou o contrato 056/Decea/2012 (peça 2, p. 10-189), edital, minuta de contrato e ata de realização do pregão 75/2011 do Cindacta II (peça 2, p. 190-252) e atestado emitido pelo Cindacta II informando que os serviços vêm sendo prestados de acordo com as especificações e que não haveria conduta que desabonasse a empresa (peça 4).

  6. Na primeira instrução (peça 5), a unidade técnica assim se manifestou:

'(...) percebe-se que tanto o objeto do Contrato 56/Decea/2012 quanto o do Pregão 75/2011 do Cindacta II relacionam-se ao ensino da língua inglesa e a um eventual teste de proficiência do ICAO. Como salientado pela representante, doze empresas participaram do citado Pregão, inclusive e empresa Englishtown do Brasil - Intermediações Ltda.

20. Relativo ao preço praticado, há plausibilidade no que foi alegado pela representante. Em valores unitários, cada licença no Contrato 56/Decea/2012 custou aproximadamente R$ 1666,00, ao passo que no Pregão 75/2011, o valor foi de aproximadamente R$ 1195,65. Ademais, a estimativa de preços efetuada pelo Decea sofreu questionamento pela Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio de Janeiro, no item 2.2.2 do Parecer 4588/2012/CJU-RJ/CGU/AGU (peça 2, p.93-94), pois todas as Notas Fiscais de fornecimento de licenças pela Englishtown a outros entes da administração pública (peça 2, p. 36-38), utilizadas como pesquisa de preço, possuíam valores inferiores ao que foi praticado pelo Decea.

(...)

48. Finalmente, não é demais registrar que, no caso de qualquer contratação direta, o preço ajustado deve ser coerente com o mercado. No caso específico do treinamento de servidores, acreditamos que o contratante deva certificar-se de que o preço seja compatível com o de outros contratos firmados no âmbito do próprio órgão e da Administração em geral, permitida a graduação em função da excelência do notório especialista contratado.



22. No presente caso, não foi demonstrada compatibilidade entre o preço constante do Contrato 56/Decea/2012 e os valores praticados por outros órgãos.

23. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, o Relator poderá, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao Erário ou a direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a suspensão do procedimento impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal providência deverá ser adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Tendo em vista o fato de que o contrato em análise já se encontra em execução, esta Unidade Técnica entende que o segundo pressuposto está caracterizado.



24. Contudo, analisando os elementos apresentados pelo representante, verifica-se que, antes da concessão da cautelar pleiteada, deve ser realizada a oitiva prévia do Departamento de Controle do Espaço Aéreo, bem assim da empresa Englishtown do Brasil - Intermediações Ltda., para que apresentem informações imprescindíveis à confirmação da existência do fumus boni iuris, mormente quanto à singularidade do serviço prestado no Contrato 56/Decea/2012 e a adequação do preço aos valores praticados pela Administração em geral."

  1. Em decisão monocrática de 25/1/2012 indeferi a medida cautelar pleiteada e determinei as oitivas do Decea e da empresa Englishtown do Brasil Intermediações Ltda., alertando-os quanto à possibilidade de o Tribunal vir a determinar a anulação do referido contrato, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, se manifestassem a respeito dos fatos apontados na representação, em especial, sobre (peça 10):

  1. a justificativa para contratação direta dos serviços objeto do contrato 56/Decea/2012, sob o fundamento da inexigibilidade de licitação;

  2. a validade do pressuposto de inviabilidade de competição, diante da alegação da representante de que presta os mesmos serviços para outra OM da Força Aérea Brasileira (Cindacta II), cuja contratação se deu por meio de pregão eletrônico (75/2011), do qual participou a empresa Englishtown do Brasil;

  3. a singularidade do serviço de acesso on line a curso de inglês no sistema live-training por meio do uso das licenças efektaTM private aviation english para capacitação de pessoal do Decea e OM apoiadas, tendo em vista o disposto na Súmula 252 do TCU e a alegada similaridade com o objeto do pregão 75/2011 do Cindacta II;

  4. o preço do serviço e sua compatibilidade com o observado em contratos similares no âmbito da administração, ante a falta de resposta satisfatória ao item 2.2.2 do Parecer 4588/2012/CJU-RJ/CGU/AGU.'

  1. Em resposta às oitivas promovidas por meio dos Ofícios 1465 e 1467/2012-TCU/SECEX-3 (peças 11 e 13, respectivamente), datados de 7/12/2012, o Decea e a empresa Englishtown do Brasil Intermediações Ltda. apresentaram as informações e esclarecimentos constantes das peças 22 e 16, respectivamente.

  2. Os argumentos apresentados foram analisados pela Selog que propôs conhecer da representação e concluiu que não restou caracterizada a natureza singular do objeto do contrato 56/Decea/2012, apta a justificar a inexigibilidade de licitação.

  3. Ressaltou, no entanto, que, considerando a compatibilidade de preços do contrato com o mercado, bem como a necessidade do Decea de capacitar seus militares na área de segurança aérea, este Tribunal deveria dar ciência ao órgão militar da impropriedade apurada e determinar a não prorrogação do contrato ou a realização de acréscimo previsto no art. 65, §1º, da Lei 8.666/1993, promovendo o devido processo licitatório para contratação dos serviços de curso de inglês (peça 25).

É o relatório.

Proposta de Deliberação

Examino representação formulada pela empresa Estudar Consultoria e Empreendimentos Ltda. relatando indícios de irregularidade no processo de inexigibilidade de licitação 14/2012, realizado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), por meio do qual foi contratada a empresa Englishtown do Brasil - Intermediações Ltda. para a "contratação de serviços de acesso on line a curso de inglês no sistema 'live-training', para capacitação de pessoal do Decea e OM subordinadas"(peça 1).



  1. A principal razão (peça 22, p. 4-7) apresentada pelo Decea para justificar a contratação da empresa Englishtown do Brasil Intermediações Ltda. foi o fato de a empresa ser a única a "oferecer os serviços, dentre outros, de aulas de conversação particular on-line com o tema 'Aviation English' ministradas por professores de inglês para controle de voo, software de reconhecimento de voz e pronúncia (ASR) e chat com alunos de várias nacionalidades". Além disso, o objeto contratado seria "mais completo do que aquele contratado pelo Cindacta II, estando evidenciados abaixo os principais diferenciais do curso fornecido pela Englishtown para as demais soluções de mercado", que seriam:

"a) aulas de conversação com professores nativos e alunos do mundo inteiro, 24 horas e sete dias por semana, a cada hora cheia do dia, permitindo ao discente contato com diversas pronúncias em salas segmentadas para cada nível da escola, sem limitação de acesso e temas diferenciados a cada dia da semana;

b) aulas de conversação específica para Aviation English - com professores de inglês para controle de tráfego aéreo;

c) teste individual on line, realizado com urn professor nativo, podendo ser agendado para qualquer dia e horário, conforme disponibilidade para o aluno, com foco em avaliar o nível atual da habilidade de conversação, bem como tutoria para acompanhar o discente ao longo do curso de desenvolvimento dessa habilidade (6 testes em 24 meses),

d) acompanhamento mensal do desempenho do aluno, realizado através de ligações ativas a serem feitas por professores da EF Englishtown, para cada um dos alunos, em cada um dos 24 meses do curso.

e) recurso de estudo off-line que permite a qualquer aluno sincronizar no computador todo o contendo de seu nível de curso, para estudar desconectado da internet quando ocorrer uma impossibilidade de conexão. Esse recurso é importante quando os controladores de tráfego aéreo e operadores de estações aeronáuticas estiverem fora da escala para instrução ou em viagens que impossibilitem acesso na internet, mas dispõe de notebooks pessoais;

f) escola com maior oferta de conteúdo de estudo. São mais de 1.500 horas entre os 16 níveis de inglês geral e para áreas específicas, corno o de aviação; e

g) serviço de Consultoria de idiomas integrado ao projeto, objetivando desenvolver todas as atividades de implementação e gerenciamento do programa de inglês on line a ser realizado pela administração. Isso garante todo o auxílio técnico especializado necessário para urna boa execução do projeto."


  1. Ressaltou, ainda, o Decea, o porte da empresa e a apresentação de declaração de exclusividade fornecida pelo Sindicato das Entidades Culturais, Recreativas, de Assistência Social, de Orientação e Formação Profissional do Estado de São Paulo (Sindelivre), entidade filiada a Federação Nacional de Cultura (peça 22, p. 4-7 e 9).

  2. Argumentos análogos foram utilizados pela empresa Englishtown do Brasil Intermediações Ltda.

  3. Ao contrário do alegado pelo Decea, no pregão eletrônico 75/2011 havia a previsão específica do ensino de inglês de aviação, bem como de ferramentas bastante semelhantes aos diferenciais atribuídos à empresa Englishtown do Brasil Intermediações Ltda., conforme evidenciou a Selog em sua análise (peça 25):

"25. Diferentemente do alegado pelo Decea, havia sim a previsão específica do ensino de inglês de aviação no Pregão 75/2011, como se pode atestar a seguir em excerto do edital do citado certame (peça 2, p. 207):

2.2. Do Objetivo

2.2.1. Contratação de estabelecimento especializado no ensino de língua inglesa fins oferecer curso de inglês 'on-line' a seus alunos, profissionais que necessitam de atividades correspondentes às suas expectativas e objetivos na língua inglesa, principalmente no que se refere ao inglês aeronáutico, conforme determina o Documento 9835 e Circular 323, ambos da ICAO. O estabelecimento especializado no ensino de língua inglesa deverá apresentar um projeto de elevação de proficiência em língua inglesa, com características distintas, para os alunos que estão no nível ICAO 1 e 2, serem elevados para o nível 3, e aos que estão no nível 3, elevados ao nível 4 ICAO, tanto no que se refere ao inglês geral ('plain English') e para o inglês de aviação ('Aviation English').

'6. Dentre as obrigações da empresa contratada (no caso, a representante) estavam:

3.2. Ferramentas de Comunicação

3.2.1 No mínimo, a CONTRATADA deverá oferecer as seguintes ferramentas, disponíveis a qualquer momento para acesso do aluno:

- Aulas de conversação em grupo 'on-line', lideradas por professores fluentes da língua inglesa. O aluno pode participar de aulas de conversação em pequenos grupos, no máximo doze, formados exclusivamente por alunos que estejam no mesmo nível de inglês, sem limite de número de aulas por mês. Devem ser abertas diversas turmas de conversação simultâneas, de forma a dividir os participantes em grupos menores e não misturar alunos de níveis diferentes. Os temas dessas aulas devem ser variados a cada dia, fazendo com que cada aula seja uma nova experiência. A variação de temas e o nivelamento dos participantes são pontos fortíssimos que motivam muito mais o aluno. A disponibilidade é de 24 horas por dia, 7 dias por semana, para todos os níveis;

- Fórum de discussão para troca de mensagens entre alunos e professores, possibilitando o compartilhamento de dicas de estudo e o encontro de parceiros para praticar o idioma;

- 'Chat' livre de alunos: A CONTRATADA deve disponibilizar salas de chat de voz livre para que os alunos interajam uns com os outros, gerando uma experiência social que ajuda a motivar o aluno. Disponibilidade: 24 horas por dia, 7 dias por semana;

- 'Chat' de texto: Além das diversas ferramentas de comunicação por voz, listadas acima, os alunos devem ter à sua disposição salas de chat de texto onde possam praticar e desenvolver o idioma escrito. Disponibilidade: 24 horas por dia, 7 dias por semana;

- Módulos de Inglês de Aviação, na modalidade 'on-line', com grau de complexidade gradativa, para que os alunos possam ter acesso 24 horas por dia, 7 dias por, via 'computer based training';

- A CONTRATADA deverá disponibilizar livremente, nos seus exercícios de fluência e compreensão o programa de reconhecimento de voz, com a finalidade de corrigir a pronúncia dos alunos nas mais diversas modalidades exercitadas.

27. Percebe-se que tanto o Pregão 75/2011 do Cindacta II quanto o contrato 56/Decea/2012 possuem objetivos similares, mormente o ensino de inglês aeronáutico a seus militares. Também se percebem as similaridades em ferramentas como os chats de alunos, aulas de conversação online e utilização de programa de reconhecimento de voz."


  1. Acrescento, ainda, que o termo de referência anexo ao edital do pregão 75/2011 do Cindacta II (peça 1, p. 205-225) não é somente parecido, mas praticamente idêntico ao projeto básico que respaldou a contratação direta (peça 22, p. 11-23) e à proposta da empresa Englishtown (peça 22, p. 51-64), inclusive no que concerne aos supostos diferenciais do prestador de serviços.

  2. Assim, a inexigibilidade de licitação só seria possível se houvesse apenas um determinado objeto ou fornecedor que atendesse às necessidades da Administração. A situação apresentada não caracteriza a inviabilidade de competição, nem evidencia a natureza singular dos serviços prestados e a notória especialização da contratada. Aliás, a notória especialização, por si só, não inviabilizaria a competição, a menos que fosse imprescindível à realização de determinado serviço singular, o que também não ficou evidenciado no presente caso.

  3. No entanto, como ressaltou a unidade técnica, tendo em vista a compatibilidade do valor pago pelo Decea com os preços praticados pelo mercado, bem como o fato de que o citado contrato está em vigor, e a conclusão de que seria mais gravoso para a administração a interrupção da capacitação de seus militares em uma área tão sensível quanto a segurança aérea, deve-se dar ciência ao Decea da ilegalidade constatada (peça 25):

"35. Portanto, em comparação com os preços praticados pelo mercado, entende-se que o valor pago pelo Decea está adequado.

36. Contudo, ante a não comprovação da natureza singular do serviço, entende-se que a contratação por inexigibilidade de licitação que originou o contrato 56/Decea/2012 afronta a Súmula 252 do TCU.

37. Por outro lado, tendo em vista a compatibilidade do valor do contrato frente ao mercado, bem como o fato de que o citado contrato está em vigor, e que seria mais gravoso para a administração a interrupção da capacitação de seus militares em uma área tão sensível quanto a segurança aérea, entende-se que o Tribunal deve dar ciência ao Decea da impropriedade apurada."

Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 23 de julho de 2013.

Weder de Oliveira

Relator
ACÓRDÃO Nº 4927/2013 – TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC 041.958/2012-8.

2. Grupo I – Classe VI - Assunto: Representação

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgão: Departamento de Controle do Espaço Aéreo - MD/CA.

5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).

8. Advogados constituídos nos autos: Fernanda Sene Domingues (OAB/DF 37.191) e Paulo de Tarso do Nascimento Magalhães (OAB/SP 130.676).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação acerca de irregularidades no processo de inexigibilidade de licitação 14/2012, realizado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), para a "contratação de serviços de acesso on line a curso de inglês no sistema 'live-training', para capacitação de pessoal do Decea e OM subordinadas".

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, diante das razões expostas pelo relator, em:

9.1.conhecer da presente representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, VII, e parágrafo único, do RI/TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. determinar ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo, com fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, que se abstenha de prorrogar o contrato 56/Decea/2012 ou de realizar o acréscimo previsto no art. 65, §1º, da Lei 8.666/1993 e que, após o término deste contrato, promova o devido processo licitatório para contratação de prestação de serviços de curso de inglês;

9.3. dar ciência desta deliberação ao representante e ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo;

9.4. encerrar o processo e arquivar os autos.
10. Ata n° 25/2013 – 1ª Câmara.

11. Data da Sessão: 23/7/2013 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-4927-25/13-1.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministro presente: José Múcio Monteiro (na Presidência).

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira (Relator).



(Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO



(Assinado Eletronicamente)

WEDER DE OLIVEIRA



na Presidência

Relator

Fui presente:


(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO



Subprocurador-Geral



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