Надзор за деятельностью разведывательных служб

63
РАЗДЕЛ 2
Стюарт Фарсон. Создание эффективной системы надзора за деятельностью разведывательных служб
нужен еще и доступ к различным информационным ресурсам, в том числе в сферах науч
-
ных исследований и аудита.
Создание постоянного политически нейтрального штата сотрудников, которые будут помо
-
гать законодателям в осуществлении их надзорных функций, будет способствовать форми
-
рованию и закреплению институциональной памяти. Опыт и знания в разведывательной 
сфере накапливаются годами и десятилетиями, а ротация законодательной власти (которая 
в некоторых государствах может принимать весьма значительные масштабы) часто приво
-
дит к утрате этих ценных знаний и опыта. Поэтому очевидно, что наличие постоянного, по
-
литически незаангажированного штата сотрудников поможет снизить влияние этого факто
-
ра на эффективность надзора за спецслужбами. 
6. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ 
ОСНОВЫ СИСТЕМЫ НАДЗОРА
Органы надзора должны обладать максимально широкими полномочиями. И хотя полно
-
мочия конкретного надзорного органа в значительной мере зависят от его места и роли в 
общей системе надзора, сфера полномочий всех надзорных органов вместе взятых должна 
охватывать как можно больше аспектов деятельности разведывательных служб – от адми
-
нистративных и оперативных до политических и бюджетных. 
Эффективная система надзора – это такая система, при которой контролируемые ею раз
-
ведывательные службы функционируют в соответствии с требованиями действующего за
-
конодательства, других нормативно-правовых актов и политических директив, и что они 
эффективно решают поставленные перед ними задачи. Если следить за соблюдением 
установленных требований относительно несложно, то гораздо труднее контролировать и 
оценивать параметры эффективности и продуктивности, поскольку это требует комплекс
-
ного анализа работы системы разведки и безопасности в целом. При этом недостаточно 
только оценить деятельность служб, занимающихся сбором разведывательной информа
-
ции. Необходимо еще проверить, насколько избранное руководство активно и системати
-
чески участвует в 1) разработке стратегий и сфер ответственности разведывательных служб; 
2) определении потребностей разведслужб с учетом существующих угроз и благоприятных 
обстоятельств; 3) выработке приоритетов; 4) разработке мер, направленных на то, чтобы 
этих приоритетов придерживались различные элементы разведывательной системы.
Если рассматривать систему разведки и безопасности в целом, то очевидно, что, для того, 
чтобы эффективно решать задачи по обеспечению национальной безопасности, спецслужбы 
должны в любое время обеспечивать правительство самыми достоверными данными, име
-
ющимися в их распоряжении. Но разведывательная работа – это не точная наука, и «самые 
достоверные данные» в действительности могут оказаться неверными. Такова уж природа 
этой работы. И все же важно, чтобы разведывательные службы доносили до властей прав
-
ду – какой бы она ни была, и какими бы ни были последствия недостоверной информации. 
Для того, чтобы разведывательное сообщество могло в своей работе придерживаться имен
-
но этого принципа, ему необходима полная и безоговорочная поддержка всех политических 
партий, пусть даже и критически настроенных, если эта критика конструктивна. Но проблема 
в том, что парламент – это политический орган, и партия, стремящаяся к власти, как прави
-
ло, пытается продемонстрировать обществу несостоятельность правящей партии, предлагая 
свои альтернативные точки зрения. Таким образом, стремление политической партии пере
-
тянуть на свою сторону побольше электората часто берет верх над желанием сотрудничать. 

---

Надзор за деятельностью разведывательных служб. Практическое пособие
64
Именно по этой причине надзор за разведывательными службами могут более эффективно 
осуществлять специализированные надзорные органы, не имеющие непосредственного от
-
ношения ни к законодательной, ни к исполнительной ветвям власти. Такая схема позволяет 
практически полностью устранить элемент политики из сферы надзора за спецслужбами. 
В сфере надзора за соблюдением разведывательными службами требований законода
-
тельства, надзорные органы должны иметь право не только оценивать операции по факту 
их завершения, но и постоянно следить за тем, как работают действующие законы, норма
-
тивно-правовые акты и политические директивы, и не нуждаются ли они в модернизации. 
Эти органы также следует обязать заниматься расследованием жалоб на действия служб, 
обладающих силовыми полномочиями, либо обеспечить полноценное расследование этих 
жалоб уполномоченными органами административной юстиции (см. Раздел 9). Кроме того, 
они должны регулярно отчитываться о своей работе перед компетентными органами, а в 
этих отчетах, в случае необходимости, должны предлагаться конкретные меры по устране
-
нию выявленных недостатков и ликвидации условий для их повторения в будущем.
При осуществлении надзора за показателями эффективности разведслужб специализирован
-
ные надзорные органы должны оценивать и параметры деятельности этих служб, и имеющи
-
еся в их распоряжении силы и средства. Такие оценки часто осуществляются постфактум, что 
позволяет выявить недостатки и сделать выводы на будущее. Однако необходимо, чтобы эта 
деятельность содержала и текущий компонент, который позволит оценить, насколько имею
-
щиеся в распоряжении разведслужбы силы и средства соответствуют будущим потребностям 
правительства в этой сфере. Необходимыми для осуществления таких оценок знаниями и 
опытом, как правило, обладают контрольно-ревизионные органы высшего уровня (см. Раз
-
дел 8). Но, поскольку в сферу ответственности таких органов входят все министерства и под
-
ведомственные им организации, у них не всегда хватает времени и ресурсов для того, чтобы 
осуществлять полноценный надзор за разведывательным сектором на постоянной основе. 
Поэтому для того, чтобы компенсировать этот дефицит надзора, законодатели могут принять 
решения о предоставлении контрольно-ревизионным органам специальных полномочий 
либо о создании дополнительных контрольно-ревизионных структур. 
При определении сферы ответственности и полномочий надзорных органов парламен
-
тарии должны позаботиться о том, чтобы регулирующее законодательство обеспечивало 
контролерам необходимый уровень доступа ко всем элементам инфраструктуры разведки 
и безопасности. Это даст надзорным органам доступ к общим силам и средствам разве
-
дывательного сообщества. В отсутствие таких широких полномочий исполнительная власть 
сможет легко уклоняться от своих обязанностей и, таким образом, избегать нежелательного 
внимания со стороны надзорных органов. Кроме того, наличие широких полномочий по
-
зволяет надзорным органам исследовать структурные связи между различными организа
-
циями разведывательного сектора и то, как эти связи работают на практике, и, в конечном 
итоге, понять, как эти связи влияют на стоимость совместных операций этих организаций. 
Кроме того, регулирующее законодательство должно обеспечивать сотрудникам надзор
-
ных структур определенные гарантии пребывания в должности, что позволит снизить вли
-
яние исполнительной власти на принимаемые этими структурами решения. Это значит, что 
организационно они могут входить в структуру исполнительной власти, но не должны на
-
прямую зависеть от нее. 
Но здесь может возникнуть вопрос: если парламент создает специальные органы для осу
-
ществления надзора за разведывательной сферой, то какая сфера надзора остается самому 
парламенту? Для ответа на этот вопрос следует вспомнить три основных функции, которые 
исполняет законодательный орган в парламентской демократии. Это:

---