Кириш I боб. Солиқ тизимини тартибга солишда бюджет-солиқ сиёсатининг аҳамияти

2006-2011 йилларда республика бюджетидан дотациялар ажратилган ҳудудлар рўйхати ва дотациялар миқдори (млрд. сўм)⁴

№	Кўрсаткичлар	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015 (режа)
1	Қорақалпоғистон Республикаси	46,1						2012 йилдан бошлаб вилоят бюджетларига республика бюджетидан дотациялар ажратилмаган
2	Андижон вилояти	36,7
3	Бухоро вилояти
4	Жиззах вилояти	31,6	32,7	39,3
5	Қашқадарё вилояти
6	Навоий вилояти
7	Наманган вилояти	39,7	56,5	77,6	143,3	161,1	23,1
8	Самарқанд вилояти
9	Сурхондарё вилояти	40,5	54,5	73,2	108,3
10	Сирдарё вилояти
11	Тошкент вилояти
12	Фарғона вилояти
13	Хоразм вилояти	18,7
14	Тошкент шаҳри
	Жами	216,2	143,7	190,1	251,6	161,1	23,1

Дотация услублари маҳаллий бюджетларнинг республика бюджетига мурожаат этиши лозимлигини билдириб, уларнинг ҳудудлардаги боқибеғамлик “фазилат”ларини кучайтиради. Маҳаллий солиқлар ва йиғимларнинг бюджетга тўлиқ тушишини ташкил қилиш уларнинг зиммасидаги асосий вазифа ҳисобланади.
Республикамиз иқтисодиётида давом этаётган иқтисодий ислоҳотлар даврида солиқларни иқтисодий барқарорлигини таъминловчи муҳим восита сифатида уларни доимий ислоҳ қилиб боришни талаб қилади. Ҳозирги кунда аҳоли даромадларининг салмоқли ҳиссаси хусусий секторда шаклланмоқда. Давлат томонидан бу даромадларни бошқариш имкониятлари чекланган, бу даромадларни маъмурий тарзда давлат харажатларига йўналтириш бозор иқтисодиёти принципларига зид. Фақатгина солиқлар орқали аҳоли даромадларини бюджет даромадларига жалб қилиш мумкин.
Самарқанд вилояти бюджетларининг даромадлари қуйидагилардан ташкил топмоқда:

• 
  маҳаллий солиқлар, йиғимлар ва божлар, қонунда кўзда тутилган мажбурий тўловлар ва солиқсиз тушумларни маҳаллий бюджетга йўналтириш;
  
• 
  қонун ҳужжатлари билан мустаҳкамланган умумдавлат солиқлари, йиғимлари ва божлар, булардан ташқари умумдавлат тушумлари ва мажбуриятларини маҳаллий бюджетларга йўналтириш;
  
• 
  давлат мулкидан фойдаланишдан тушган даромадлардан ўрнатилган меъёрларда маҳаллий бюджетларга келиб тушиши;
  
• 
  давлат пул маблағлари, мулклари бўйича қонунлар асосида ҳуқуқларни маҳаллий бюджетларга ўтиши;
  
• 
  юқори бюджетлардан бериладиган дотациялари, субвенциялари ва ссудалари;
  
• 
  қайтариб бермаслик юридик ва жисмоний шахслар, хорижий давлатлардан тушган пул маблағлари ва қонунларда тақиқланмаган бошқа даромадлар.
  

Бюджет ижросига қаратилган бюджет сиёсати юқори бюджет билан юзага келадиган ўзаро ҳисоб-китоблар ҳисобига шаклланадиган даромадлар ҳам маҳаллий бюджет даромадлари бўлиши мумкин.
Бюджет-солиқ сиёсатини юритишда солиқларнинг тақсимланиш характерига кўра маҳаллий бюджет даромадлари ўз даромадлари ҳисобига кўра ва даромадларни турли даражадаги бюджетлар ўртасида қайта тақсимланиши ҳолати муҳимдир. Даромадларни бюджетлараро тақсимланишида солиқ чекловлари ва солиқларнинг бирор бюджетга бириктириб қўйилиши муҳим аҳамиятга эга. Ўзбекистон Республикаси Солиқ кодексида солиқлар умумдавлат ва ва маҳаллий солиққа ажратилган. Шу маънода, маҳаллий бюджет даромадлари маҳаллий ва умумдавлат солиқлари ҳисобига шаклланади. Умумдавлат солиқларининг маҳаллий бюджетларга ажратиладиган қисми ҳар йили қабул қилинадиган қонун ва меъёрлар асосида амалга оширилади. Бюджет-солиқ сиёсатида ҳозирги кунда маҳаллий бюджетларнинг даромадларини мустаҳкамлаш бюджет ислоҳотларининг асосий йўналиши бўлиб ҳисобланиши лозим. Бу борада бюджет-солиқ сиёсати мулкни, ерни ва табиий ресурсларни солиққа тортишни йўлга қўйишда асосий роль ўйнаши лозим. Кейинги самарали бюджет сиёсати бўлиб, жисмоний шахслар даромад солиқларини узоқ муддатга маҳаллий бюджетларга бириктириб қўйиш ҳисобланади. Солиқ юкини жуда юқори кўтаришнинг иложи йўқлигини назарда тутган ҳолда бюджет-солиқ сиёсатида асосий эътибор маҳаллий бюджет даромадлари таркибида солиқсиз даромадларнинг ролини оширишга қаратилиши лозим деб ҳисоблаймиз.

3. 
   Маҳаллий бюджетлар даромадини мустаҳкамлагна қаратилган бюджет-солиқ сиёсатини ривожлантириш йўллари
   

Маҳаллий бюджетлар даромадларини мустаҳкамлаш учун солиқ ундириш ва солиқ базаларини кенгайтиришга бўлган қизиқишларини рағбатлантиришга қаратилган бюджет-солиқ сиёсати юритилиши лозим, яъни ортиқча ундирилган солиқларнинг маҳаллий бюджетларга тушадиган қисмини оширишни йўлга қўйиш яхши самара беради.

Маҳаллий бюджет харажатларини қоплаш учун маҳаллий солиқлар ва солиқсиз даромадлари етарли эмас, маҳаллий бюджет даромадларининг асосий қисмини бошқариладиган даромадлар ҳисобига таъминланади. Бу солиқлар бўйича ажратиладиган меъёрлар солиқлар ва ҳудудлар бўйича табақалаштирилган бўлади ва ҳар йили ҳукумат қарори асосида қайта кўриб чиқилади. Ўзбекистонда бу меъёрлар йилдан-йилга ошиб бормоқда. Буни маҳаллий бюджет харажатларини шу ҳудуддан тушадиган солиқлар ҳисобига қоплаш ва юқори бюджетлардан қуйи бюджетларга трансфертлар ҳажмини камайтириш зарурияти билан изоҳлашимиз мумкин. Меъёрларни аниқлашда умумдавлат ва маҳаллий солиқ тушумларининг кутилаётган режаси, маҳаллий бюджет харажатларининг кутилаётган минимуми ҳисобга олинади. Баъзи вилоятларда бу меъёрлар 100 фоиз қилиб белгиланади, бундай солиқлар кўп тушадиган вилоятларда мазкур меъёрлар минимум даражада белгиланади. Чунки, солиқ базасининг юқорилиги меъёрларни паст белгилашга сабаб бўлади.
Саноат ва савдо ривожланган ҳудудларда солиқ салоҳиятининг юқори даражасини таъминлаб беради. Лекин бу меъёрларнинг қисқа муддатларда ўзгариши маҳаллий бюджетларнинг рағбатлантириш даражасини пасайтиради ва боқимандалик кайфиятини уйғотади. Бизнинг фикримизча, шу нуқтаи-назардан олганда, бу меъёрий даражаларни узоқроқ муддатлар учун белгиланиши мақсадга мувофиқ.
Бюджетлар ўртасида даромадларни тақсимлашнинг умумлашган механизми солиқларни умумдавлат ва маҳаллий солиқларга ажратишга асосланганлигини ва у ўтиш иқтисодиётидаги барча давлатлар учун хослигини таъкидлаш лозим.
Солиқларни тақсимлашнинг амалдаги механизмида даромадларни ҳудудлар бўйича тақсимланишида киши бошига тўғри келадиган даромадларнинг сезиларли табақалашуви сақланиб қолган.
Солиқ тизими нафақат давлатнинг иқтисодиётга ўзаро таъсирини, балки турли даражадаги ҳукумат органларининг ўзаро муносабатларини ҳам ўзида акс этгиради, улар ўртасида маблағларни тақсимлайди ва қайта тақсимлайди. Солиқ тизимининг энг асосий муаммоларидан бири ҳам бир хил даражадаги иқтисодий субъектлар ўртасида солиқ тушумини тўғри тақсимлашни таъминлашдан иборат.
Маҳаллий бюджетларга ўз функцияларини бажариш учун солиқларни бириктириб қўйилган экан, аввало бу солиқлар қандай солиқлар бўлиши ва бу ҳолатнинг иқтисодиётга таъсирини аниқлаб олиш керак.
Маҳаллий солиқлар, энг аввало, ресурсларнинг тармоқлараро тақсимланишига таъсир қилмаслиги, солиқ юкини бошқа маъмурий бирликларга юкламаслиги керак. Маҳаллий солиқлар етарлича эгилувчан ва давлат харажатлари билан пропорционал равишда ўзгариши керак, яъни бошқариш осон солиқлар бўлиши керак. Булардан ташқари, марказий ҳукумат маҳаллий хокимият органлари устидан самарали назоратни амалга ошириши, маҳаллий ҳукумаг органларини қўллаб-қувватлаши мақсадида уларни бошқариб тура олиши керак. Бундай шароитларнинг бўлмаслиги бюджетлар назоратини қийинлаштиради ва коррупциянинг кучайишига сабаб бўлади.
Энди қайси солиқлар номарказлашувга мойилроқлигини, яъни қайси солиқларни маҳаллий даражада бошқариш имкони юқорилигини кўриб чиқамиз:
Мол-мулк солиғи. Бу солиқ турини номарказлаштириш анча қулай. Биринчидаи, мулкий хизматлар: сув таъминоти, канализация, йўл таъсири, ёритиш ва шу кабилар мулк эгаларига маҳаллий ҳукумат органлари томонидан кўрсатилади. Иккинчидан, маҳаллий ҳукумат марказий ҳукуматга нисбатан аниқроқ баҳолай олади ва осонроқ ундира олади. Мулк солиқлари маҳаллий ҳукумат органларининг барқарор даромад манбаи ҳисобланади. Бироқ солиқ суммаларини тўғри белгилаш учун мулк қийматини қайта баҳолаб туриш, яъни доимий мониторингни амалг'а ошириб боришни талаб қилади.
Даромад солиқлари. Юридик шахслар даромад (фойда) солиғидан ҳам, жисмоний шахслар даромад солиғидан ҳам маҳаллий бюджетларнинг даромад манбаи сифатида фойдаланиш мумкин эмас. Тўғри, баъзи мамлакатлар (Швейцария ва Швеция) да жисмоний шахсларнинг даромад солиқлари маҳаллий даражадаги солиқлар ҳисобланса, АҚШда эса мазкур солиқ ҳам маҳаллий даражада, ҳам умумдавлат солиғи сифатида ундирилади. Лекин бу солиқларни маҳаллий ҳукуматларга берилиши тўғри эмас, чунки бу солиқлар иқтисодиётни бошқаришнинг кучли ричаги на макроиқтисодий ҳаётга гаъсир этувчи омилларданди[>. 1С)|)идик шахсларнинг даромад (фойда) солиғини ҳам маҳаллий миқиёсда тасарруф этиб, бошқариб бўлмайди. Чунки юридик шахслар ўз иқтисодий фаолиятларини бир неча маҳаллий бирликларда амалга оширишлари мумкин ва бу солиқни маҳаллий ҳукуматга берилиши солиқларнинг маҳаллий бирликлар ўртасида оғишига олиб келади.
Қўшилган қиймат солиғини бошқаришни ҳам маҳаллий бюджетга бериб бўлмайди, чунки бу ҳудудий табақалашувга ва ресурсларнинг нотекис тақсимланишини юзага келтиради.
Таниқли иқтисодчи олим Е.Грамлихиннинг фикрича, бюджет-солиқ сиёсатига ҳудудий табақалаштирилган тадбирларга эга бўлган йирик мамлакатларда макроиқтисодий туб ўзгаришлар турли ҳудудларда ҳар хил оқибатларга олиб келиши мумкин. Унинг фикри асосида макроиқтисодий тартибга солишдаги бош ваколатининг берилиши ўзининг тўлақонли самарасига эга бўлиши мумкин. Фақатгина турли ҳудудлар учун бюджет ресурсларини тақсимлашда қатор ижтимоий-иқтисодий мезонларга қатъий риоя этиш лозимлиги эътироф этилади. Бу механизм ўтиш даврида кучли ижтимоий ҳимоя тизимларини шакллантириш ва иқтисодий ислоҳотларни амалга оширишда давлатнинг бош ислоҳотчилик роли юқори бўлган даврда ўзини оқлаши мумкин.
Бизга маълумки, солиқларнинг бюджет тизими бўғинлари ўртасида тақсимланиш тартибини такомиллаштириш давлат бюджетининг даромад базасини шакллантириш нуқтаи-назаридан муҳим амалий аҳамият касб этади. Бунинг сабаби шундаки, асосий ва барқарор тушум манбаи бўлган солиқ турларини маҳаллий бюджетларга ўз даромад базасини шаклланишига салбий таъсир кўрсатиши мумкин. Ва аксинча, маҳаллий бюджетларнинг даромад базасини асосан тартибга солувчи даромадлар ҳисобидан шаклланиш тартибини юзага келтириши маҳаллий молия органларида лоқайдликни юзага келтириши ҳамда солиқ ундириш самарадорлигинеи пасайишига олиб келиши мумкин.
Юқорида қайд этилган ҳолатлар солиқ тушумларини бюджетлараро тақсимлаш таритбини такомиллаштириш заруратини юзага келтиради.
Ўзбекистон Республикаси иқтисодиётини модернизациялашнинг ҳозирги босқичида ҳукумат иқтисодий сиёсатининг асосий йўналишларидан бири маҳаллий бошқарув органларини жамиятнинг ижтимоий-иқтисодиётдаги ролини ошириш ҳисобланади. Бу эса, ўз навбатида, маҳаллий бошқарув органларининг марказлашган пул фонди бўлган маҳаллий бюджетларнинг даромад базасини мустаҳкамлашни тақозо этади. Бу жараёнда марказий ўринни шубҳасиз, солиқ тушумларини республика бюджети ва маҳаллий бюджетлар ўртасида тақсимлаш тартибини такомиллаштириш масаласи эгаллайди.
Бизнинг фикримизча, солиқ тушумларини бюджетлараро тақсимлашни такомиллаштиришнинг асосий йўналиши биринчи президентимиз И.А.Каримовнинг илмий изланишларида ўз аксини топган. Хусусан, биринчи президентимиз И.А.Каримов ўзининг “Ўзбекистон буюк келажак сари” номли асарида солиқ тушумларини бюджетлараро тақсимлашни такомиллаштириш борасида шундай деган: “Муайян бюджетларни шакллантириш манбалари бўлган республика солиқлари билан маҳаллий солиқлар ўртасида аниқ чегара ўтказиш солиқ тизимини такомиллаштиришнинг энг муҳим йўналишидир”⁵.
Биз биринчи президентимиз И.А.Каримовнинг мазкур фикрига қўшилган ҳолда шуни таклиф қилардикки, ҳар бир маҳаллий бюджетнинг тартибга солувчи даромадларининг миқдори камида уч молиявий йил мобайнида ўзгармайдиган норматив кўрсаткичлар шаклида белгилаб қўйилиши лозим. Мазкур нормативларни ишлаб чиқиш учун асос қилиб, илмий жиҳатдан асосланган ижтимоий нормативлар олиниши лозим. Бундай нормативлар ривожланган хорижий мамлакатлар амалиётида кенг қўлланилади ва улар бюджет харажатларининг оқилона даражасини белгилаш имконини беради.
Республикамиз бюджет амалиётида солиқ тушумларидан тартибга солувчи даромадлар сифатида фойдаланишда барқарорлик мавжуд эмас. Буни қуйидаги маълумотлар орқали кузатиш мумкин. Масалан, 2013 йил учун умумдавлат солиқларидан маҳаллий бюджетларга қилинадиган ажратмалар нормативига кўра ҚҚСдан қилинадиган ажратмалар нормативи Қорақалпоғистон Республикаси, Андижон, Жиззах, Наманган, Самарқанд, Сирдарё, Сурхондарё ва Хоразм вилоятлари учун 100%, Бухоро вилояти учун 55 %, Қашқадарё вилояти учун 52 %, Навои вилояти учун 66 %, Тошкент вилояти учун 57 %, Фарғона вилояти учун 98 % ва Тошкент шаҳри учун 5 % қилиб белгиланган⁶. Бугунги кунда юридик шахслардан олинадиган фойда солиғи, ягона солиқ тўлови, жисмоний шахслардан олинадиган даромад солиғи, тадбиркорлик фаолиятининг айрим турлари бўйича қатъий белгиланган солиқ, қўшилган қиймат солиғи, акциз солиғи ва ер қаъридан фойдаланганлик учун солиқ каби умумдавлат солиқларидан ҳар йили маҳаллий бюджетларга маълум бир норматив(миқдорда) даги даромадлар қолдирилади.
Таъкидлаб ўтиш лозимки, сув ресурсларидан фойдаланганлик учун солиқ, тадбиркорлик фаолиятининг айрим турлари бўйича қатъий белгиланган солиқ, Ўзбекистон Республикасида ишлаб чиқариладиган пиво ва ўсимлик ёғи учун акциз солиғи бир неча йиллардан бери тўлиқ миқдорда Қорақалпоғистон Республикаси бюджети, вилоятлар ва Тошкент шаҳар маҳаллий бюджетлари даромадларига ўтказиб бери­лади. Бундан ташқари, тартибга солувчи солиқлар бўйича ажратма нормативини белгилашда ижтимоий нормативларга асосланган харажатларни ҳисобга олиш амалиёти ҳозирга қадар жорий қилинмаганлигини эътиборга олиш ва уни ривожлантириш муҳимдир.
Таъкидлаш жоизки, ривожланган давлатларнинг бюджет амалиётида ҳам дотациялар билан боғлиқ салбий ҳолатларга барҳам берилмаган. Хусусан, дотациялар маҳаллий молия органларида текинхўрлик кайфиятини юзага келтиради, уларнинг хўжалик ташаббускорлигини ривожлантириш имконини бермайди, молиявий назоратни сусайтиради.
Лекин, дотациялар ва субвенцияларнинг жиддий камчиликларга эга бўлишига қарамасдан, маҳаллий бюджетларни зарур манбалар билан таъминлаш усули сифатида лозим эканлигини эътироф этиш зарур. Бюджетларнинг дотацион эканлигига барҳам бериш мақсадида уларга нобарқарор даромад манбаларини бириктириш салбий оқибатларга олиб келиши мумкин. Бу эса, бюджет даромадлари ҳисобидан сметада кўзда тутилган харажатларни ўз вақтида молиялаштирмаслигига олиб келиши мумкин.
Бизнинг фикримизча, дотациялар ва субвенциялар маҳаллий молия органларини зарур пул маблағлари билан таъминлаб туриш воситаси сифатида сақлаб қолиниши лозим. Улардан маҳаллий бюджетларга бириктирилган даромадлар ва унинг тартибга солувчи даромадлари бўйича белгиланган режани бажарилмай қолиши натижасида юзага келадиган пул етишмовчиликларини қоплаш мақсадида фойдаланишга рухсат этилмаслиги керак. дотация ва субвенциялар жорий молиявий йилда бюджет харажатларининг фақат кўзда тутилмаган ҳолдаги ўсишини молиялаштириш мақсадларига берилиши шарт.


ХУЛОСА
Солиқ тушумларини бюджетлар ўртасида тақсимлаш жараёнининг нобарқарор эканлиги маҳаллий молия органларини маҳаллий бюджетларнинг даромад базасини мустаҳкамлашдан манфаатдорлигига салбий таъсир қилади. Чунончи, улар олган режадан ортиқ солиқ тушумлари республика бюджетига олиб қўйилмоқда. Бу нақадар тўғри ва нотўғри эканлигини асослаш муҳимдир.
Шу боис айтиш жоизки, ривожланган хорижий давлатларда маҳаллий бюджетлар даромадларининг давлат ресурслари умумий ҳажмидаги салмоғи юқори. Бу кўрсаткич Норвегияда ЯИМнинг 15 фоизини, Швецияда эса 31 фоизини ташкил этади⁷.
Бюджет-солиқ сиёсатининг шуниси хусусиятлики:
биринчидан, маҳаллий солиқларнинг бир қатор турлари аниқ қилиб беркитиб қўйилган, уларнинг таркиби ўзгартирилмайди;
иккинчидан, маҳаллий бюджетларга умумдавлат солиқларидан қилинадиган ажратмалар норматив қатъий тарзда белгилаб қўйган ва қисқа муддатли даврий оралиқларда қайта кўриб чиқилмайди;
учинчидан, маҳаллий бюджетларнинг даромадлари шакллантирилаётганда асос сифатида ижтимоий нормативлар асосида ҳисобланган харажатлар олинади;
тўртинчидан, маҳаллий бюджетларнинг даромад базасида тўғри солиқлар асосий ўринни эгаллайди.
Тўғри солиқларнинг маҳаллий бюджетлар даромадларининг умумий ҳажмидаги салмоғи Японияда 85 фоизни, Ғарбий Европа давлатларида 75 фоизгача бўлган миқдорни ташкил этади⁸. Германияда ҚҚСнинг бир қисми вилоятлар ўртасида аҳолининг сонига қараб табақалашган тарзда тақсимланади.
Ривожланган хорижий давлатлар бюджет-солиқ сиёсати амалиётида маҳаллий бюджетларга Марказий бюджетдан ажратиладиган субвенциялар ва дотациялар муҳим ўрин эгаллаши лозим.
Шунга алоҳида эътибор қаратиш лозимки, ривожланган мамлакатларда солиқ тушумларини бюджетлараро тақсимлашнинг такомиллашган тартиби юзага келтирилган. Айниқса, бюджет харажатларини минимал ижтимоий ва молиявий нормативлар асосида режалаштирилиши бюджетларнинг даромадларини тартибга солиш жараёнида юзага келадиган субъективизмга барҳам берган. Аммо, маҳаллий бюджетларнинг харажатлари айрим даврий оралиқларда уларнинг даромадига қараганда тез ўсади. Бунинг натижасида Марказий бюджетдан дотация олиш зарурияти юзага келади. Бу эса бюджет-солиқ сиёсатини янада ривожлантириб борилишини талаб этади.