Giriş: Yerli özünüidarə anlayışı

Bələdiyyələrin müstəqil idarəetmə hüquqlarının əsasları
Azərbaycan Respublikasının müvcud qanunvericiliyində göstərildiyi kimi, yerli özünüidarəni qanunla təsbit olunmuş ərazilərdə bələdiyyələr həyata keçirirlər. Müəyyən ərazidə, əhalinin sayına görə vətəndaşlar yerli özünüidarəni həyata keçirmək hüququndan məhrum edilə bilməzlər. Qanuna görə, bələdiyyə ərazilərinin müəyyənləşdirilməsi və dəyişdirilməsi, o cümlədən bələdiyyələr təşkil edilərkən, birləşdirilərkən, ayrılarkən, yenidən təşkil edilərkən və ya ləğv olunarkən onların hüdudlarının müəyyənləşdirilməsi və dəyişdirilməsi onlarda yaranan sosial-iqtisadi vəziyyət, tarixi və digər yerli xüsusiyyətləri, müvafiq ərazi və əhalisinin rəyi nəzərə alınmaqla Azərbaycan Respublikasının Qanunu ilə müəyyən edilir. Ümumiyyətlə ərazi məsələlərinin təhlili, istər bələdiyyə, istərsə də regional ərazi bölgüsü ilk növbədə bütün detalların diqqətlə, incəliyi ilə gözdən keçirməyi və tədqiqini tələb edir. Burada əhalinin rəyi, indiyədək formalaşmış inzibati bölgü üzrə təcrübə nümunələri, coğrafi relyef strukturu və s. parametrlər nəzərə alınmalıdır. Müvafiq bələdiyyə ərazisinin müəyyən edilməsində əhalinin könüllüluk prinsipləri, eləcə də sosial, iqtisadi və hüquqi kriteriyalar nəzərdən qaçmamalıdır. Avropa ölkələrinin əksəriyyətində yerli özünüidarə bütövlükdə dövlət hakimiyyəti sisteminin bir hissəsi hesab edilməklə, ən yaxşı idarəçilik metodu, daha çox demokratiya, hesabatlılıq və dövlət işlərində yüksək məsuliyyətlilik sayılır. Burada mərkəzi hakimiyyət əksmərkəzləşmə əsasında bir çox səlahiyyətlərin yerli özünüidarə orqanlarına ötürülməsini, yerli və regional ərazi bölgüsü üzrə islahatları məqbul sayırlar. Şərqi Avropa ölkələrindən keçmiş Yuqoslaviyanın təcrübəsində yerli özünüidarə sisteminin təşkili zamanı yerli ərazi bölgüsü islahatlarında bir sıra çətinliklər yaranmışdı. Bu zaman Dayton (1995) və Ohrid (2001) razılaşmaları əsasında Bosniya-Hersoqovinada, Xorvatiyada və Makedoniyada (keçmiş federasiyanın subyektləri) yerli özünüidarə orqanlarının sərhəd və digər ərazi bölgüsü məsələləri öz həllini tapdı.(bax; səhifə 4-dəki cədvəl) Beynəlxalq təcrübə də göstərir ki, istənilən ölkənin ümumi ərazisinin bələdiyyələr üzrə bölgüsü ən səmərəli praktika hesab oluna bilər, bundan isə indiyədək heç bir ölkə ziyan çəkməmişdir. Düzdür, müvafiq ərazi-bölgü islahatları bir qayda olaraq, müəyyən inzibati xərclər və siyasi gərginlik lə müşaiyyət olunsa da, nəticədə yerli demokratiyanın inkişafında mühüm rol oynayır. Ona görə də, belə islahatlar əvvəlcədən yaxşı təşkil olunmalı, mərkəzi hakimiyyət tərəfindən anlayışla qəbul edilməlidir. Azərbaycanda hazırda fəaliyyət göstərən bələdiyyələrin hansı prinsiplər üzrə formalaşdırılmasındakı qeyri müəyyənliyi aradan qaldırmaq üçün, onların ərazi hüdudları və əhali təmsilçiliyinin optimal seçiminə əsaslanan son islahatlar da məhz, ərazi bölgüsü üzrə yeni formalaşdırılma, səmərəli institusional inkişafın təmin olunmasını nəzərdə tutmuşdur.

Qanunvericiliyə görə bələdiyyələrin başlıca qərarqəbuletmə səlahiyyətlərinə malik strukturu bələdiyyə iclası sayılır. Bələdiyyənin iclasları ayda bir dəfədən az olmayaraq bələdiyyə sədri tərəfindən çağırılır. Həmçinin bələdiyyənin iclası bələdiyyə üzvlərinin yarıdan çoxu iştirak etdikdə səlahiyyətlidir. Bundan başqa, bələdiyyə iclası müvafiq ərazidə yaşayan əhalinin azı on faizinin, yaxud bələdiyyə üzvlərinin üçdə bir hissəsinin təşəbbüsü ilə də çağırıla bilər. Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 145-ci maddəsinin II hissəsinə uyğun olaraq, bələdiyyə iclaslarında baxılan məsələlərə dair bələdiyyə üzvlərinin sadə səs çoxluğu ilə qərarlar qəbul edilir və bütün iclaslar protokollaşdırılır. Bələdiyyələr öz səlahiyyətlərinə aid məsələlərin qabaqcadan nəzərdən keçirilməsi və hazırlanması üçün, həmçinin öz qərarlarının səmərəli həyata keçirilməsini təşkil etmək, tabeliyində olan idarə, müəssisə və təşkilatların işinə nəzarəti yaxşılaşdırmaq məqsədilə daimi və müvəqqəti komissiyalar yarada bilərlər. Bu komissiyalar səlahiyyətləri daxilində, fəaliyyətlərinin təşkili məqsədilə öz işinə ekspertlər cəlb edə bilər. Müvafiq komissiyaların yaradılması zamanı yerli əhəmiyətli məsələlər nəzərə alınır, onlar “Bələdiyyələrin daimi və başqa komissiyaları haqqında” əsasnamə və bələdiyyə nizamnaməsi əsasında fəaliyyət göstərirlər. Daimi və başqa komissiyalar onları seçmiş yerli özünüidarə (bələdiyyə) qarşısında məsuliyyət daşıyır və ona hesabat verir.

Bələdiyyənin icra orqanı onun icra aparatı sayılır. İcra aparatı bələdiyyə sədrindən və onun qanunvericiliyə görə təyinat əsasında formalaşdırdığı struktur bölmələrindən ibarətdir. Bələdiyyənin icra aparatının fəaliyyətinə rəhbərlik edən bələdiyyə sədri, həm də yerli əhaliyə xidmət, iqtisadi və sosial inkişaf proqramlarının icrasını reallaşdırmağa məsul strukturların rəhbərlərini bələdiyyə üzvlərinin qərarına əsasən vəzifəyə təyin və azad edir. Bələdiyyənin sədri, müavin(lər)i isə yeni seçilmiş bələdiyyənin birinci iclasında bələdiyyə üzvləri arasından sadə səs çoxluğu əsasında açıq və ya gizli səsvermə yolu ilə seçilirlər. Bələdiyyə sədri və onun müavin(lər)i qanunda nəzərdə tutulmuş qaydada vaxtından əvvəl, bələdiyyə üzvlərinin səsverməsilə vəzifəsindən azad edilə bilərlər. Bələdiyyə sədri bələdiyyə qərarlarını imzalayır, qanunla ona verilmiş səlahiyyətləri çərçivəsində əmr və sərəncamlar verir. Bələdiyyənin sədr müavin(lər)i isə bələdiyyə sədrinin ona həvalə etdiyi məsələləri həll edir, sədr olmadıqda onun səlahiyyətlərini icra edir.

Bələdiyyə qulluğu qanunvericiliyimizdə yeni termin olmaqla yerli özünüidarənin həyata keçirilməsi vasitələrindən biridir. Bələdiyyə qulluğunun tənzimlənməsi Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası, qanunları və bələdiyyə nizamnaməsi ilə müəyyən edilir. Bələdiyyə qulluğu dövlət idarəetmə sisteminə daxil olmayıb bələdiyyə hüququnun mühüm təsisatlarından biridir. Bununla yanaşı bələdiyyə qulluğu dövlət qulluğu institutu ilə əlaqədardır. 30 noyabr 1999-cu il tarixli “Bələdiyyə qulluğu haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununa görə bələdiyyə qulluğu yerli özünüidarə orqanlarının səlahiyyətlərini icra etmək üçün həmin orqanlarda daxili peşə fəaliyyəti kimi xarakterizə olunur. Bələdiyyə orqanlarında qulluq müddəti dövlət qulluğu haqqında qanunvericiliyə uyğun olaraq güzəştlər və təminatlar verilməsi üçün hersablanan staja daxil edilir. Bələdiyyə qulluqçusunun bələdiyyə orqanlarında işləməsi onun səlahiyyət müddəti başa çatdıqdan sonra dövlət qulluqçusu olmasına maneə yaratmır. Beləliklə, bələdiyyə qulluğu – dövlət qulluqçusu kateqoriyasına daxil olmayan və yerli özünüidarə orqanlarının səlahiyyətlərini icra etmək üçün həmin orqanlarda daimilik peşə fəaliyyətidir.

Bələdiyyə qulluğunun əsas predmetlərini əsasən belə təsnifatlaşdırmaq olar; a) qanunçuluq, b) insan və vətəndaş hüquq və azadlıqlarının üstünlüyü, c) yerli özünüidarə orqanlarının öz səlahiyyətləri daxilində müstəqilliyi, ç) bələdiyyə qulluqçusunun məsuliyyəti,

d) bələdiyyə qulluqçusunun peşəkarlığı və səlahiyyətli olması, e) bələdiyyə qulluğunun vətəndaşlar üçün onların peşə hazırlığı və qabiliyyətinə görə əlçatımlı olması, ə) bələdiyyə qulluğunun tarixi və yerli adət-ənənələri nəzərə almaqla təşkili, f) bələdiyyə qulluqçularının hüquqi və sosial müdafiəsi.

Yerli özünüidarə orqanlarının bələdiyyə mülkiyyətində olan idarə, müəssisə və təşkilatlarla münasibətləri “Bələdiyyələrin statusu haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanunu ilə tənzimlənir. Yerli özünüidarə orqanları; a) bələdiyyə idarə, müəssisə və təşkilatlarının fəaliyyət məqsədlərini, şərtlərini və qaydasını müəyyənləşdirir; b) onların məhsulunun (xidmətlərinin) qiymətlərinin və tariflərini tənzimləyir; c) nizamnamələrini təsdiq edir; ç) müvafiq idarə, müəssisə və təşkilatların rəhbərlərini vəzifəyə təyin və azad edir, onlarla əmək qanunvericiliyinə uyğun olaraq müqavilə əsasında qarşılıqlı münasibət qurur; e) bələdiyyə idarə, müəssisə və təşkilatlarının hesabatlarını dinləyir. Bu idarə və müəssisələrin gəlirləri yerli büdcəyə daxil olur.

Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 145-ci maddəsinə əsasən, bələdiyyə qərarları bələdiyyə üzvlərinin sadə səs çoxluğu ilə qəbul edilir. Lakin, bəzi məsələlərə (yerli vergi və ödənişlər və s.) dair qərarların qəbulu isə üçdə iki səs çoxluğu ilə həyata keçirilir. Bələdiyyə mülkiyyətinə daxil olmayan idarə, müəssisə və təşkilatlar təsərrüfat fəaliyyəti ilə məşğul olarkən Azərbaycan Respublikası qanunları və normativ hüquqi aktları ilə yanaşı, həmçinin yerli özünüidarə orqanları və vəzifəli şəxslərinin yerli əhəmiyyətli məsələlərin həlli ilə əlaqədar qəbul etdikləri ümumməcburi qaydalara və qərarlara istinad etməlidirlər. Bununla yanaşı, yerli özünüidarə orqanları Azərbaycan Respublikasının qanunları ilə nəzərdə tutulmuş hallar istisna olmaqla, idarə, müəssisə və təşkilatların təsərrüfat fəaliyyəti üçün məhdudiyyətlər müəyyənləşdirə və tətbiq edə bilməzlər.

Bələdiyyənin öz səlahiyyəti daxilində qəbul etdiyi qərarlar təşkilati-hüquqi formasından asılı olmayaraq, bələdiyyənin ərazisində yerləşən bütün hüquqi və fiziki şəxslər tərəfindən hökmən icra edilməlidir. Bələdiyyə qərarıları onları qəbul etmiş orqanlar tərəfindən ləğv oluna və ya məhkəmənin qərarı ilə etibarsız sayıla bilər. Bələdiyyə qərarlarının icra edilməməsi qanuna müvafiq surətdə məsuliyyətə səbəb olur.


Bələdiyyələr, bələdiyyə orqanları və onların vəzifəli şəxslərinin hüquq və vəzifələri, məsuliyyətləri və onların fəaliyyətlərinə nəzarət.
Bələdiyyələr, bələdiyyə orqanları və onların vəzifəli şəxsləri öz fəaliyyətlərinə və qəbul etdikləri qərarlara, hüquqazidd hərəkətlərinə (hərəkətsizliyinə) görə ölkə qanunvericiliyi ilə müəyyən edilmiş qaydada məsuliyyət daşıyırlar. Bildiyimiz kimi, bələdiyyə üzvünün səlahiyyət müddəti beş ildir və onların səlahiyyətləri seçildiyi gündən qüvvədə olmaqla, həmin vəzifəyə yeni şəxsin seçildiyi gün başa çatır. Bələdiyyə üzvlərinin, bələdiyyə orqanlarının seçkili vəzifəli şəxslərinin öz səlahiyyətlərini maneəsiz və səmərəli həyata keçirməsinə dövlət təminat verir. Bələdiyyələrin, bələdiyyə orqanlarının vəzifəli şəxslərinin müraciətlərinə dövlət orqanları, siyasi partiyalar, həmkarlar ittifaqı təşkilatları, digər hüquqi şəxslərvə onların vəzifəli şəxsləri bir ay müddətində baxmalıdırlar. Öz səlahiyyətlərini daimi əsaslarla icra edən bələdiyyə üzvlərinə, bələdiyyə orqanlarının seçkili vəzifəli şəxslərinə:

• 
  əmək haqqı bələdiyyə büdcəsinin vəsaiti hesabına ödənilir;
  
• 
  səlahiyyət müddəti onun ümumi və fəsiləsiz iş stajına daxil edilir. Bələdiyyə üzvünə müalicə olunması və istirahət etməsi üçün bələdiyyə büdcəsi hesabına iki aylıq əmək haqqı məbləğində pul təminatı verilir.
  

- Bələdiyyə üzvləri səlahiyyət müddəti başa çatdıqdan sonra yeni müddətə seçilmədikdə bələdiyyə büdcəsinin vəsaiti hesabına üç ay ərzində müavinət alırlar.

Beynəlxalq təcrübəyə istinadən, o cümlədən bir sıra qonşu ölkələrin təcrübəsindəki yerli özünüidarə orqanlarına şamil olunan status-güzəştlərlə müqayisədə Azərbaycan bələdiyyələri o qədər də konkret yetərli təminatlara malik deyillər. Bəzən, kiçik bir sahəyə aid dövlət (mərkəzi hökumət) məmurunun vəzifə səlahiyyətləri bələdiyyə üzvünün səlahiyyətlərindən üstün mövqedə saxlanır ki, bu da bələdiyələrə ictimai inam-etibarın zəifləməsinə gətirib çıxarır. Demək olar ki, Azərbaycanda seçkili strukturlar içərisində ən az təminata malik orqanlar, məhz bələdiyyələrdir. Ona görə də, gələcək islahatlar içərisində bələdiyyələrin sosial müdafiəsinə dair əlavə təminatların verilməsinə zəruri ehtiyac vardır.

Bələdiyyə orqanlarında vəzifə tutan şəxslər bələdiyyə qulluqçuları hesab olunurlar. Bələdiyyə qulluqçularının aşağıdakı hüquqları vardır;

• 
  işə qəbul etmək və işdən azad etmək səlahiyyətinə malik olan vəzifəli şəxsdən öz xidməti vəzifələrinin yazılı surətdə təsbit edilməsini və onların həyata keçirilməsi üçün zəruri şəraitin yaradılmasını tələb etmək;
  
• 
  vəzifə səlahiyyətlərinin yerinə yetirilməsi üçün Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyi ilə müəyyən edilmiş qaydada müvafiq orqanlardan, idarə, təşkilat və vətəndaşlardan zəruri məlumat və sənədləri almaq;
  
• 
  səlahiyyətləri daxilində məsələlərin baxılmasında və onların həlli ilə əlaqədar qərar qəbul edilməsində iştirak etmək;
  
• 
  həmkarlar ittifaqı yaratmaq, onlara daxil olmaq və təmsil etmək;
  
• 
  ixtisas dərəcəsini və peşə hazırlığını artırmaq;
  
• 
  bələdiyyə qulluğunun təkmilləşdirilməsi üzrə təkliflər vermək;
  
• 
  öz hüquq və azadlıqlarının müdafiəsinin təminatını tələb etmək.
  

Bələdiyyə qulluqçularının vəzifələri isə, onların öz fəaliyyətlərində Azərbaycan Respublikası Konstitusiyası və qanunlarına əməl etməyi, onlara verilmiş əmr, sərəncam və tapşırıqları səlahiyyətləri çərçivəsində, qanunla müəyyən edilmiş qaydada, vicdanla yerinə yetirmək, əmək və icra intizamına əməl etmək, yerli icra hakimiyyətinin və ictimai qurumların müvafiq strukturları ilə fəaliyyətlərini əlaqələndirmək və yerli problemlərin həllində qarşılıqlı fəaliyyət göstərməkdən ibarətdir. Bələdiyyə qulluğu ilə bağlı aşağıdakı qadağalar nəzərdə tutulur:

• 
  qanunverici, digər icra və məhkəmə orqanlarında vəzifə tutmaq;
  
• 
  vəzifəsinin icrası ilə bağlı ona bəlli olan məlumatdan xidməti vəzifədən kənar məqsədlər üçün istifadə etmək;
  

Bələdiyyə icra aparatının tərkibi bələdiyyənin fəaliyyət göstərdiyi ərazidən, qarşısında duran vəzifələrdən və maliyyə vəsaitindən asılı olaraq bələdiyyə tərəfindən idarə rəisləri, şöbə müdirləri və onların müavinlərindən, mütəxəssislərdən, müfəttişlərdən və digər işçilərdən təşkil olunur.

Azərbaycan Respublikasının müvafiq icra hakimiyyəti orqanı (Ədliyyə Nazirliyi) bələdiyyə, bələdiyyə orqanları və onların vəzifəli şəxsləri tərəfindən Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası və qanunlarına riayət edilməsinə nəzarəti həyata keçirir. “Bələdiyyələrin statusu haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun 51-ci maddəsində göstərilir ki, bələdiyyələrin dövlət qarşısında nəzərdə tutulmuş məsuliyyəti onların nizamnamələrinin və Azərbaycan Respublikası Konstitusiyası və qanunlarının tələblərini pozduqda yaranır. Yerli özünüidarə orqanlarının fəaliyyəti üzərində inzibati nəzarət Yerli Özünüidarəetmə Haqqında Avropa Xartiyasının 8-ci maddəsində əksini tapmışdir. Burada inzibati nəzarət termini mahiyyət etibarı ilə elə həyata keçirilməlidir ki, nəzarətedici orqanın müdaxilə dərəcəsi, bu müdaxilənin müdafiə etməyi nəzərdə tutduğu mənafenin əhəmiyyətinə uyğun olsun. Əslində azərbaycan dilində yalnız “nəzarət”, ingilis dilində isə daha anlaşıqlı “supervision” (kontrol deyil) sözü ilə ifadə olunan bu termin metodiki köməklik mahiyyətini daşıyır. Azərbaycanda 2009-cu il martın 18-də keçirilən referendumla Konstitusiyaya edilən dəyişikliklər içərisində bələdiyyələrin Milli Məclisə hesabat verməsi barədə maddə əlavə olundu. Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 146-cı maddəsinə edilən həmin düzəliş dövlətin bələdiyyələr üzərində nəzarətini nəzərdə tutur. (baxmayaraq ki, Avropa Şurası YRH Konqresi və Venetsiya Komissiyası bu müddəanın Xartiyanın tələblərinə uyğun olmaması barədə narahatlığını ifadə etmiş və xəbərdarlığını vermişdi). “Yerli özünüidarə orqanları üzərində hər hansı inzibati nəzarət yalnız Konstitusiya və ya qanunla nəzərdə tutulmuş forma və hallarda həyata keçirilə bilər.”

( Xartiya, maddə 8.1)

Xatırladaq ki, bələdiyyələr ilk öncə seçicilərinə hesabat verməli və inzibati ərazi daxilində fəaliyyəti sakinləri üçün açıq olmalıdır. Düzdür, qanunun bu tələbi bələdiyyələrin əksəriyyəti tərəfindən icra olunmur. Hər halda sözügedən tələb yəqin ki, yeni seçilmiş bələdiyyə üzvləri tərəfindən yerinə yetiriləcək. Bəs bu gün bələdiyyələrin fəaliyyəti hansı orqanların diqqət mərkəzindədir? Bələdiyyələr inzibati nəzarət qaydasında Ədliyyə Nazirliyinin Bələdiyyələrlə iş mərkəzinə, torpaqla bağlı proseslərdə (xüsusəndə hərracla bağlı məqamlarda)  Dövlət Torpaq və Xəritəçəkmə Komitəsinə, Əmlak Məsələləri üzrə Dövlət Komitəsinə, maliyyə məsələsində (dotasiyaların ayrılması ilə baglı məqamlar) Maliyyə Nazirliyinə, vergi məsələləri ilə baglı metodik tövsiyyələrlə bağlı Vergilər Nazirliyinə, ümumi fəaliyyətlə bağlı Milli Məclisə, habelə mütəmadi olaraq yerli İcra hakimiyyətlərinə hesabatlar verməlidirlər. Üstəlik bir sıra təşkilatların da dolayısı ilə bələdiyyələrdən hesabatlar tələb etməsi söz yox ki, yerli özünü idarəetmə qurumların real fəaliyyətinə ciddi şəkildə maneəçilik yaradır. Təxmini hesablamalara görə, il ərzində bir bələdiyyə müxtəlif dövlət və icra orqanlarına ayda 5 dəfə olmaqla üst-üstə 60-dək hesabat göndərməlidir. Demək, bələdiyyə konkret iş görmək əvəzinə, hər həftəyə bir hesabat hazırlamalı və onu tələb olunan ünvanlara çatdırmalıdır. Bələdiyyə qulluqçularının əməkhaqqının və ştat cədvəli üzrə işçilərin sayının son illər xeyli azaldığını nəzərə alsaq, onda bu tələbin də kağız üzərində qalması ehtimalı çoxdur. Belə güman etmək olar ki, hesabatların göndərilməsində problem yaşana bilər.

Bütün bu deyilənlərdən belə qənaətə gələ bilərik ki, bələdiyyələrin fəaliyyətini hesabat tələb etməklə zəiflətmək istəyən qurumların əsas məqsədi bu orqanları daimi nəzarətdə saxlamaqdır. Seçkili bir orqanın bu qədər instansiyaya hesabat verməsi  heç bir dünya təcrübəsində də yoxdur. Yuxarıda deyilənlərdən belə nəticəyə gələ bilərik ki, bələdiyyələrin hesabat sistemi mərkəzləşdirilmiş qaydada aparıla (bir pəncərə sistemi üzrə) və proses Ədliyyə Nazirliyinə tapşırıla bilər. Birincisi bu nazirliyin müvafiq strukturu artıq xeyli vaxtdır ki, fəaliyyədədir və müəyyən təcrübə qazanıb. Həm də bələdiyyələrlə sıx iş təcrübəsi var. 

Bələdiyyələrin Dövlət reyestr xidmətini məhz bu nazirliyin tərkibində fəaliyyət göstərən qurumların səlahiyyətlərinə aid etmək olar. Habelə nazirliyin regional bölmələri də artıq fəaliyyətdədir. 

Bununla ümumi prosesə nəzarət mərkəzləşər, hesabat forması bir qaydada hazırlanar və bələdiyyə 60 hesabat əvəzinə maksimum iki hesabat hazırlayıb mərkəzə göndərər. İnformasiyalar da qurumun mərkəzi məlumat bazasında toplandığından hər bir dövlət orqanı üçün də bu məlumatı əldə etməkdə heç bir çətinlik yaratmaz.
Nəticə etibari ilə, Azərbaycan bələdiyyə sisteminin qarşılaşdığı problemin biri azalar. Milli Məclis qanunverici orqan olaraq hər hansı məlumat toplamaq və ya hər hansı məsuliyyət yükünü üzərinə götürməklə deyil, məhz bələdiyyə qanunveriliyindəki çoxsaylı boşluqların aradan qaldırılması ilə məşgul olsa, söz yox ki, bu, ümumi işin xeyrinə olardı. Onda bələdiyyələr həqiqətən demokratiya yolunda növbəti inkişaf mərhələsinə qədəm qoymuş olacaq.

Azərbaycanda bələdiyyələrin fəaliyyətinə inzibati nəzarətin hüquqi bazası kimi ayrıca qanun vardır və bu qanuna görə müvafiq inzibati nəzarət orqanı Ədliyyə nazirliyi hesab olunur. Belə olan halda, əlavə nəzarət sisteminin yaradılması lüzumsuz asılılıq şəraiti yaratmağa xidmət edir. Əslində, bələdiyyələrin fəaliyyətinə inzibati nəzarət yalnız qanunçuluğa və konstitusiya prinsiplərinə riayət olunmasını təmin etmək üçün həyata keçirilməli, belə nəzarət bələdiyyələrə əlavə təzyiq metodu kimi istifadə olunmamalıdır.

Yerli özünüidarənin həyata keçirilməsinin iqtisadi-hüquqi əsasları
Yerli özünüidarənin iqtisadi əsaslarını bələdiyyə mülkiyyəti, yerli maliyyə, dövlət mülkiyyətində olan və bələdiyyələrin istifadəsinə verilmiş, bələdiyyə əhalisinin tələbatının ödənilməsinə xidmət edən əmlak təşkil edir. Bələdiyyələrin mülkiyyətinə verilmiş əmlak üzərində onların sahiblik hüquqları qanunla tanınır və qorunur. Həmçinin, bələdiyyələr öz əmlakına sahiblik etməklə ondan sərbəst istifadə edir və sərəncam verir. Bələdiyyə mülkiyyətinin tərkibinə yerli vergilər və ödənişlər hesabına formalaşan yerli büdcənin vəsaiti, bələdiyyənin büdcədənkənar fondları, bələdiyyə müəssisə və təşkilatları , torpaqları, əmlakı, habelə qeyri-yaşayış binaları, dövlət və xüsusi mülkiyyətdə olmayan yollar, bələdiyyə səhiyyə,təhsil, idman və mədəniyyət müəssisələri, onlara məxsus digər daşınar və daşınmaz əmlak daxildir.

Mövcud qanunvericiliyə görə bələdiyyələr bələdiyyə mülkiyyəti hesab olunan obyektləri hüquqi və fiziki şəxslərin müvəqqəti və daimi istifadəsinə, icarəsinə verə bilər, qanunla müəyyən edilmiş formada özgəninkiləşdirə bilər, habelə bələdiyyə mülkiyyətində olan əmlak barəsində əqdlər bağlaya bilər, özəlləşdirilən və ya istifadəyə verilən obyektlərdən isrifadə şərtlərini müqavilə və sazişlərdə müəyyənləşdirə bilərlər. Qanuna uyğun olaraq bələdiyyələr yerli əhalinin mənafeyi naminə, bələdiyyənin hüdudları daxilində olan torpaqlardan istifadə şərtlərini müəyyənləşdirə bilərlər. Bələdiyyə mülkiyyətinin özəlləşdirilməsi qaydasını və şərtlərini bilavasitə əhali və ya bələdiyyə müstəqil surətdə müəyyənləşdirir, həmçinin bələdiyyə mülkiyyətinin özəlləşdirilməsindən daxil olan vəsaitlər bütünlüklə yerli büdcəyə daxil olur. (“Bələdiyyələrin Statusu Haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanunu-maddə 33, 5-ci bənd).

Bələdiyyə mülkiyyətində olan torpaqların mülkiyyət və icarə hüququ ilə hüquqi və fiziki şəxslərə verilməsi bələdiyyələrin qərarı və tərəflər arasında bağlanmış müqavilə əsasında həyata keçirilir. Bələdiyyələr öz ərazilərində bələdiyyə torpaqlarından həyətyanı sahə və kənd təsərrüfatı məqsədləri üçün sənaye, nəqliyyat, rabitə və digər obyektlərin, fərdi yaşayış və bağ evlərinin, fərdi və kooperativ qarajların tikintisi, sahibkarlıq fəaliyyətinin həyata keçirilməsi məqsədilə zəruri tikililərin inşası, habelə inzibati və çoxmənzilli çoxmərtəbəli binaların tikintisi üçün qanunvericiliyə, Bələdiyyə Torpaqlarının Ayrılmasına Dair Sənədlərin Hazırlanması və Razılaşdırılması Qaydaları Haqqında Əsasnamənin 2-4-cü maddələrinə uyğun olaraq fiziki və hüquqi şəxslərin icarəsinə və Azərbaycan Respublikasının vətəndaşlarının və hüquqi şəxslərinin mülkiyyətinə, həmçinin bələdiyyələrin öz ehtiyaclarını və fəaliyyətlərini təmin etmək üçün torpaq sahəsi ayırılar.

Son vaxtlar bələdiyyələrin maliyyə-iqtisadi əsaslarına dair qanunvericiliyə edilmiş əlavə, düzəlişlər içərisində Bələdiyyə Torpaqlarının Torpaq Hərracları və ya Müsabiqələri Vasitəsi ilə Verilməsinin Tənzimlənməsi Məqsədilə Azərbaycan Respublikasının Bəzi Qanunvericilik Aktlarına Dəyişikliklər və Əlavələr Edilməsi Barədə Azərbaycan Respublikası Qanununun (12 dekabr 2008, № 277) qəbul edilməsi xüsusi yer tutur. Burada bələdiyyə torpaqlarının ayrılmasına dair sənədlərin hazırlanması və razılaşdırılması prosesinə bir sıra əlavə və dəyişikliklər edilmişdir. Müvafiq düzəlişlərə əsasən, bələdiyyənin ərazisində daimi yaşayan və eyni zamanda ən azı beş il qeydiyyatda olan Azərbaycan Respublikası vətəndaşlarınınmülkiyyətinə fərdi yaşayış evinin tikintisi üçün torpağın ayrılması istisna olmaqla, digər hallarda bələdiyyə torpaqları üzərində mülkiyyət hüququ yalnız açıq torpaq hərracları və ya müsabiqələri vasitəsilə əldə edilə bilər.

Yerli Özünüidarə Haqqında Avropa Xartiyasının 9.1 maddəsində yerli özünüidarə orqanlarının milli iqtisadi siyasət çərçivəsində kifayət qədər maliyyə vəsaitlərinə malik olmaq və öz funksiyalarını həyata keçirmək üçün mülkiyyəti və maliyyə vəsaitləri üzərində sərbəst sərəncam vermək hüququ vardır. Azərbaycanda bələdiyyələrin formalaşdırıldığı ilk vaxtlarda bu sahədə qismən də olsa sərbəstlik var idi. Lakin son vaxtlar yerli özünüudarə orqanlarının şikayətləndiyi məsələlərdən biri də onların öz mülkiyyət və maliyyəsinə sərəncam vermək hüquqlarının xeyli dərəcədə məhdudlaşdırılmasıdır. Qanunvericiliyə edilmiş son əlavə və düzəlişlərə əsasən bələdiyyə torpaqlarının satışınin hərrac vasitəsi ilə özgəninkiləşdirilməsində mülkiyyət sahibi kimi onların iştirakının məhdudluğu müşahidə olunur ki, burada müvafiq icra hakimiyyəti strukturlarının sui-istifadəsinə əlverişli imkan yaranır. Müqayisə üçün bildirmək olar ki, əvvəllər bələdiyyə mülkiyyətinin özəlləşdirmə qaydasını və şərtlərini əhali bilavasitə və ya bələdiyyə müstəqil surətdə müəyyənləşdirirdi və müvafiq özəlləşdirmədən daxil ilan vəsaitlər bütünlüklə yerli büdcəyə daxil olurdu. Belə ki, Xartiyanın 9.4 maddəsinin tələblərinə görə, müvafiq prosedurlar və ya tədbirlər yerli özünüidarə orqanlarının öz səlahiyyətləri hüdudlarında seçim sərbəstliyini məhdudlaşdırmamalıdır. Gələcək islahatlarda yaxşı olardı ki, müvcud əmlakın bazar qiyməti ilə qiymətləndirilməsi üçün mexanizm hazırlansın və tətbiq esilsin. Mexanizmin bir istiqaməti də bələdiyyənin əmlak vergisində bəzi kateqoriyalı vətəndaşlar üçün tətbiq olunan güzəştlərin təminatçısı kimi dövlətin çıxış etməsi olsun. Həmçinin, bələdiyyə büdcəsinin formalaşması üçün bəzi ödənişlərin (sanatoriya-kurort, mehmanxana və s.) toplanmasını təmin edən mexanizm hazırlanmalı və həyata keçirilməlidir. Bələdiyyə əmlakı, torpaqları və yerli büdcəni formalaşdırmalı olan digər mənbələr üzrə icbari dəyişikliklər zamanı bələdiyyə büdcəsinə dəyən ziyanın ödənilməsi üçün konkret normativlərin hazırlanması və tətbiqinin icbariliyini təmin edən hüquqi mexanizmin yaradılması da vacibdir.

Bələdiyyələrin Maliyyəsinin Əsasları Haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu yerli özünüidarə orqanlarının maliyyəsinin formalaşması və istifadəsinin prinsiplərini, yerli büdcə prosesinin əsaslarını və bu sahələrdə bələdiyyələrin səlahiyyətləri və onların müvafiq icra hakimiyəti orqanları ilə qarşılıqlı münasibətlərini müəyyən edir. Bu Qanunla yanaşı bələdiyyələrin maliyyəsinin formalaşması və istifadəsi ilə əlaqədar yaranan münasibətlər Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası ilə, “Bələdiyyələrin statusu haqqında”, “Bələdiyyələrin Əraziləri və Torpaqları Haqqında”, “Bələdiyyələrin su təsərrüfatı haqqında”, “Yerli vergilər və ödənişlər haqqında”, “Dövlət büdcəsi haqqında” Azərbaycan Respublikasının qanunları və digər normativ aktları ilə tənzimlənir.

Bələdiyyələrin maliyyəsinin iqtisadi əsaslarını bələdiyyə əmlakı, bələdiyyə torpaqları, yerli büdcə və büdcədənkənar fondlar, bələdiyyənin istehsal, xidmət və digər iqtisadi fəaliyyət sahələri təşkil edir. Bələdiyyənin maliyyə vəsaitinin formalaşması və istifadəsi özünüidarəetmə, müstəqillik, aşkarlıq və yerli mənafenin respublika mənafeyi ilə uzlaşması prinsiplərinə əsaslanır.

Mövcud qanunvericiliyə əsasən yerli büdcələr bələdiyyə büdcələrindən ibarətdir və onun formalaşdırılmasını, təsdiqini, istifadə olunmasını, icrasına nəzarəti bələdiyyələr müstəqil həyata keçirirlər. Yerli büdcə yerli özünüidarə fəaliyyətinin təmin edilməsi üçün pul vəsaitlərinin əldə olunması və xərclənməsi formalarıdır. Başqa iqtisadi kateqoriyalar kimi yerli büdcə də sosial-iqtisadi problemlərin həllində mühüm rol oynayır. Burada müvafiq ərazidəki hüquqi və fiziki şəxslərdən daxil olan vəsaitlərin idarə edilməsi və lazımi büdcə vəsaitlərinin ayrılması münasibətləri normativ qaydalar əsasında tənzimlənir. Müvafiq münasibətlərin tənzimlənməsi həmin ərazinin idarə olunmasında yerli büdcədən səmərəli istifadəyə şərait yaradır. Ümumilikdə ölkə büdcə sistemini respublika büdcəsi, şəhər, rayon, qəsəbə, kənd ərazilərinin büdcələri təşkil edir. Rayon, şəhər, qəsəbə, kənd büdcələri yerli büdcə hesab olunur. Yerli özünüidarə orqanlarının büdcəsi dövlət büdcəsi sisteminə daxil olmayıb , bələdiyyə büdcəsi hesab edilir. Yerli büdcənin gəlir hissəsi inzibati və mülki hüquqi üsullarla formalaşdırılır. Bələdiyyələr inzibati hüquqi üsullar tətbiq etməklə müxtəlif qeyri-vergi ödəmələri (yığım, cərimə,rüsum) hesabına yerli büdcənin gəlir olan hissəsini artırırlar. Mülki hüquqi üsulda isə dövlət və bələdiyyə mülkiyyətinin özəlləşdirilməsindən (satışından), əmlakın icarəyə verilməsindən, o cümlədən torpağın icarəsindən, yerli lotoreyalardan əldə olunan gəlir hesabına büdcə vəsaitləri formalaşır. Yerli büdcənin gəlir hissəsi yerli əhəmiyyətli məsələlərin həlli üçün zəruri xərcləri maliyyələşdirmək iqtidarında olmalıdır. Büdcə ili hər il yanvarın 1-dən başlayıb dekabrın 31-də qurtarır. Həmçinin, yerli büdcənin minimum zəruri xərcləri Azərbaycan Respublikasının müvafiq qanunları ilə müəyyənləşdirilir. Qanunvericilik və icra hakimiyyəti orqanları bələdiyyələrə əlavə səlahiyyətlər həvalə etdikdə onları bu səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi üçün zəruri maliyyə vəsaiti ilə təmin etməlidirlər. Ancaq, müvafiq hüquqi terminologiya baxımından bu ifadə subsidiarlıq prinsipi ilə uzlaşsa da bələdiyyələrin real vəziyyətində qeyri-müəyyənlik mövcuddur. Son vaxtlarda aparılan müşahidələr onu deməyə əsas verir ki, bələdiyyələrin büdcə kəsirinin qarşılanması sahəsində vəziyyət heç də ürəkaçan deyildir. Digər tərəfdən, icra hakimiyyətlərinin müəyyən tədbirlərin həyata keçirilməsində bələdiyyələrin vəsaitləri və əmək resurslarından əvəzi ödənilmədən sui-istifadə etməsi hallarına daha tez-tez rast gəlinir. Buna görə də, dövlət idarə və müəssisələrinin bələdiyyə mülkiyyətindən (torpaq, əmlak və s.) əvəzsiz istifadəsinin qarşısının alınması üçün qanunvericiliyin tələbləri icbariləşdirilməlidir. Bələdiyyə torpaqlarından dövlət məqsədləri üçün istifadə edilməsinə görə, həmçinin dəymiş ziyana görə kompensasiya ödənilməsi qaydaları hazırlanmalı və həyata keçirilməlidir.

Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası bələdiyyələrin müstəqil surətdə yerli vergi və ödənişləri müəyyənləşdirmək hüququnu təsbit edir (maddə 144.4). Bələdiyyələr müstəqil şəkildə yerli vergi və ödənişlərin müəyyənləşdirilməsi məsələsini həll edərək, yerli büdcənin mədaxilini artırırlar. Yerli özünüidarə orqanları yerli vergi və ödənişləri normativ hüquqi aktlar qəbul etməklə müəyyənləşdirirlər. Lakin, bu qaydalar dövlətin müəyyən etdiyi tariflərlərə uyğun olmalı, olkə qanunları ilə ziddiyyət təşkil etməməlidir. Azərbaycan Respublikasında yerli büdcələrin müstəqilliyinə dövlət zəmanəti vardır, bununla yanaşı onun öhdəliklərinə görə isə dövlət məsuliyyət daşımır. Bələdiyyələr yerli büdcənin maliyyə ilinin sonuna əmələ gəlmiş sərbəst qalıqlarına müstəqil sərəncam vermək hüququna malikdirlər. Yerli büdcənin müvcud iqtisadi qanunların tələblərinə uyğun tərtib edilməsi, müzakirəsi, təsdiqi, icrası və onun icrasına nəzarət məsələlərində də qanuna əsasən bələdiyyələr müstəqildirlər. Yerli büdcənin layihələri müəssisələrin cari və perspektiv təsərrüfat fəaliyyətinin qiymətləndirilməsi ilə bələdiyyələrin ərazi, sosial-iqtisadi proqnozları və məqsədli proqramları əsasında formalaşdırılır. Bələdiyyələr dövlət büdcəsindən dotasiya nəzərdə tutulan büdcə layihəsini tərtib edərkən müvafiq icra hakimiyyətinə (Maliyyə Nazirliyi) hər il mayın 1-dək lazımi hesablamalar verirlər. Növbəti maliyyə ili üçün dövlət büdcəsindən dotasiya nəzərdə tutulan yerli büdcənin layihəsi cari ilin dekabr ayının 25-dək bələdiyyənin qərarı şəklində təsdiq olunur. Bələdiyyələr dövlət büdcəsindən alınmış məqsədli vəsaitlər istisna olmaqla, yerli büdcənin icrası prosesində mədaxil və məxaric maddələrində büdcə təsnifatı üzrə təsdiq edilmiş hissələrə mövcud şəraitə uyğun dəyişikliklər apara bilərlər. Yerli büdcələrin icrası vaxtı qəbul edilmiş öhdəliklər üzrə əməliyyatlar büdcə ili başa çatdıqdan sonra bir ay ərzində yekunlaşdırılır. Bu müddət ərzində istifadə olunmayan vəsaitlər isə, qanunvericiliyin dəyişdirilməsi halları istisna olmaqla bələdiyyələrin ixtiyarında qalır. Əgər bələdiyyə büdcəsinin icrası prosesində mədaxil mənbələri azalarsa və bu, kəsirin son həddi aşmasına gətirib çıxararsa, məxaricin ixtisarı mexanizmi tətbiq edilə bilər. Məxaricin ixtisarı dedikdə müdafiə olunmuş müddəalardan başqa, büdcənin bütün maddələri üzrə məxaricin mütənasib surətdə azaldılması nəzərdə tutulur. Qanunvericilik və icra hakimiyyəti orqanları bələdiyyələrə əlavə səlahiyyətlər həvalə etdikdə onları bu səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi üçün zəruri maliyyə vəsaiti ilə təmin etməlidirlər. Azərbaycan Respublikasında icra hakimiyyəti orqanlarının qəbul etdikləri qərarlar nəticəsində bələdiyyənin məxarici artıb mədaxili azalarsa, qərar qəbul etmiş orqanlar müvafiq kompensasiya ödəməyə borcludurlar. Bu cür hallarda kompensasiyanın məbləği müvafiq qərarın qəbul olunması ilə bir vaxtda müəyyənləşdirilməlidir. Bələdiyyələrin əlavə xərclərinə səbəb olan dövlət orqanlarının qərarlarını isə adekvat olaraq bələdiyyələr onlara kompensasiya kimi verilmiş vəsait həddində, (nə az, nə çox həcmdə) həyata keçirirlər.

Bələdiyyələr öz maliyyəsininin təşkili işini həm müvafiq bələdiyyə ərazisində, həm də onun hüdudlarından kənarda fəaliyyət göstərən Azərbaycan Respublikasının rezidenti olan kredit təşkilatları ilə qarşılıqlı əlaqədə yerinə yetirirlər. Bu sahədə bələdiyyələrlə kredit və sığorta təşkilatları arasında qarşılıqlı münasibətlər müqavilə əsasında həyata keçirilir. Belə münasibətlərin qurulması vaxtı isə bələdiyyələrin qanunvericiliklə müəyyən olunmuş qaydada özünün hesablaşma və kassa əməliyyatlarının aparılması üçün müvəkkil bankı seçmək və xəzinədarlığı yaratmaq, Azərbaycan Respublikası rezidenti olan banklardan və digər kredit təşkilatlarından uzunmüddətli və qısamüddətli kreditlər almaq, bələdiyyə mülkiyyətində olan obyektlərin, bələdiyyə qulluqçularının sığortalanması haqqında qərar qəbul etmək hüquqları vardır. Lakin, kredit və sığorta təşkilatları qarşısında bələdiyyələrin öz üzərlərinə götürdükləri öhdəliklərə görə dövlət məsuliyyət daşımır.

Yerli büdcənin xərclərinin həcmi və istiqamətləri bələdiyyələr tərəfindən müzakirə və qərar qəbul etməklə müəyyənləşdirilir. Müvafiq yerli büdcə bələdiyyələrin idarəetmə xərcləri, sosial-məişət, yaşayış, mədəniyyət, idman və sağlamlıq müəssisələrinin, habelə əhalinin ümumi istifadəsində olan küçə, həyət və damların saxlanması xərcləri nəzərə alınmaqla bələdiyyələrin qanunvericiliyin tələbləri əsasında müəyyən etdikləri xərc normativləri üzrə formalaşdırılır. Qanuna müvafiq olaraq, yerli büdcələrin tənzimlənməsi prosesində bələdiyyələrin dövlət büdcəsindən vəsait almaq hüququ vardır. Buraya dotasiya, subsidiya, subvensiya və s. maliyyə dəstəyi formaları daxildir ki, bu da yerli sosial müdafiə, sosial və iqtisadi inkişaf, habelə ekoloji proqramların maliyyələşdirilməsi üçün xərclərin qarşılanmasını nəzərdə tuta bilər. Əlavə səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi üçün qanunvericilik və icra hakimiyyətləri tərəfindən ayrılan məqsədli vəsait, o cümlədən subvensiya hesabına xərclərin maliyyələşdirilməsi yerli büdcənin məxaric hissəsində ayrıca punktla göstərilir. Yerli büdcə xərclərinin öz gəlirləri ilə təmin olunmayan hissəsi (büdcə kəsiri) dövlət büdcəsindən alınan dotasiya ilə örtülə bilər. Dövlət büdcəsindən dotasiya alan yerli büdcənin xərclərinin hesablanması zamanı burada tətbiq olunan normativlər dövlət büdcəsinin xərclərinin proqnozlaşdırılması üçün tətbiq olunan xərc normativlərindən yüksək ola bilməz. Bununla yanaşı, bələdiyyələrə dotasiyanın maksimal həddinin hesablanmasında dövlət büdcəsinin xərc normativləri və ərazinin respublika maliyyə resurslarında xüsusi çəkisi nəzərə alınır.

Yerli büdcənin icrasına, eləcə də sərf edilən vəsaitin əvvəlcədən təsdiq edilmiş büdcə göstəricilərinə uyğunluğuna nəzarəti bələdiyyələr özləri həyata keçirirlər və bu məqsədlə onlar müstəqil auditorlar, ekspertlər, mütəxəssislər cəlb etmək hüququna malikdirlər. Dövlət orqanlarının, qanunvericilik və icra hakimiyyəti orqanlarının bələdiyyələrə həvalə etdikləri səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi üçün ayırdıqları maliyyə vəsaitlərinin istifadəsinə nəzarəti isə həmin dövlət orqanları həyata keçirirlər.