9-мавзу. Налогово-бюджетная политика

7.2. Бюджетная система и межбюджетные отношения в Российской Федерации
Выполнение государством своих функций предполагает наличие достаточных объемов финансовых ресурсов. В этих целях ежегодно формируется государственный бюджет, представляющий собой форму образования и расходования фонда денежных средств. Посредством бюджета осуществляется перераспределение значительной части валового внутреннего продукта (как правило, от четверти до половины годового ВВП страны).
Бюджетная система Российской Федерации представляет собой регулируемую нормами права совокупность бюджетов всех уровней власти и управления (федерального, региональных и местных), а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. К последним относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.
Наряду с делением бюджетов на федеральный, региональные и местные, часто используется понятие "консолидированный бюджет". Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. В отличие от федерального и региональных бюджетов, которые оформляются законодательно, консолидированный бюджет законом не является. Основная сто функция — информационная. Показатели доходов и расходов консолидированного бюджета используются при анализе экономической политики, они позволяют рассчитать совокупную налоговую нагрузку и ряд других сводных показателей, характеризующих уровень государственного вмешательства в экономику.
Совокупность Федерального и консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) составляет консолидированный бюджет РФ. Таким образом, в консолидированный бюджет России не входят бюджеты государственных внебюджетных фондов.
В состав консолидированного бюджета субъекта РФ входят бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав этого субъекта РФ (так же без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).
Форма государственного устройства той или иной страны отражается и на структуре ее бюджетной системы. В достаточно крупных унитарных государствах бюджетная система, как правило двухуровневая, включающая в себя центральный и местные бюджеты. В небольших ("карликовых") государствах используется единая бюджетная система, состоящая из одного уровня. В странах же федеративного типа выделяются три уровня управления: два уровня государственной власти — федеральный и региональный, и уровень местного (муниципального) самоуправления. Все эти уровни в своей функциональной деятельности наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Реализация этих полномочий предполагает осуществление конкретных расходов, в связи с чем каждый уровень управления имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти и местного самоуправления, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют в странах такого типа систему бюджетного федерализма.
В основу бюджетного федерализма заложен принцип определенного разделения доходных и расходных полномочий. Федеральные органы власти формируют, законодательно утверждают и исполняют федеральный бюджет, за счет которого обеспечивается финансирование общегосударственных программ. Вместе с тем каждый отдельный регион (субъект Федерации) формирует собственный бюджет, используемый для финансового обеспечения программ в пределах данного субъекта. Разработку проекта бюджета осуществляют органы исполнительной власти соответствующего уровня. Например, проект федерального бюджета разрабатывается соответствующими структурами Министерства финансов РФ, после чего он передается на рассмотрение (чтение) в Государственную думу. Последняя после внесения в представленный проект многочисленных поправок (а иногда и возврата проекта в Минфин на доработку) принимает Закон о федеральном бюджете и передает данный закон на "одобрение" Совету Федерации. Из Совета Федерации закон передается в аппарат Президента РФ для окончательного утверждения, и после подписания документа Президентом данный закон считается официально принятым. Несмотря на то что бюджеты всех уровней управления являются самостоятельными, они друг от друга не изолированы. Между ними существуют определенные финансовые потоки — так называемые межбюджетные трансферты, целью которых является перераспределение средств в целях некоторого выравнивания доходов бюджетов различных регионов страны, компенсации дополнительных расходов, связанных с принятием решений вышестоящими уровнями, и в других целях.
Система межбюджетных отношений отражает баланс полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. В условиях концентрации власти на уровне федерального центра на федеральный бюджет ложится наибольшая нагрузка, и за счет его средств финансируются не только общегосударственные, но и большая часть региональных программ. Такой вид государственной экономической политики носит название патерналистской. И наоборот, если федеральные власти проводят политику децентрализации властных полномочий, то финансовый баланс может сложиться в пользу региональных властей с соответствующим повышением значимости их бюджетов. И тот, и другой варианты бюджетной политики имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Так, в условиях осуществления патерналистской политики, выражающейся в централизации основных доходных источников и в приоритетном финансировании главных задач государства, нередко возникают перекосы, выражающиеся в повышенном (и даже в неоправданно высоком) финансировании одних регионов за счет других. Например, доходная часть отдельных южных регионов РФ в настоящее время почти полностью (более чем на 90%) формируется именно за счет трансфертов из федерального бюджета, т.е. в конечном итоге — за счет добавленной стоимости, создаваемой экономически активным населением в других регионах страны, в так называемых регионах-донорах. С другой стороны, перекладывание доходных и расходных полномочий на нижестоящие уровни, позволяющее более гибко учитывать особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе, может привести к злоупотреблению этими полномочиями со стороны субъектов Федерации, установлению неоправданно широких льгот для отдельных групп налогоплательщиков и, как следствие, недополучению данным регионом или местными органами бюджетных поступлений. Следствием этого может стать усиление зависимости региона и местных органов самоуправления от вышестоящих бюджетов и росту проблем, связанных с формированием и обслуживанием региональных долговых обязательств.
Принципы построения бюджетной системы
Бюджетным кодексом РФ регламентируются следующие принципы, в соответствии с которыми должна строиться и развиваться российская бюджетная система.
1. Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов осуществления бюджетного процесса на всей территории Российской Федерации. Едиными должны быть также санкции за нарушение бюджетного законодательства, порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных и местных бюджетов.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ;
• законодательное закрепление так называемых регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с законодательством РФ. Регулирующими доходами бюджетов называют федеральные, региональные налоги, сборы и другие платежи, по которым на очередной финансовый год (либо на более долговременной основе) устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии но расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
С нарушением последнего пункта связано возникновение проблемы федеральных мандатов, т.е. обязательств федерального центра перед гражданами, реализуемых за счет региональных и муниципальных бюджетов. Примером необеспеченного федерального мандата является решение федеральной власти о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, нагрузка по реализации которого легла на бюджеты субъектов РФ, в результате чего образовалась значительная задолженность по выплате заработной платы практически во всех субъектах Федерации.