Основы административного права. Административно-правовые основы государственного управления

Предмет: Основы государство и права
Тема лекции: Основы административного права. Административно-правовые основы государственного управления.
Лектор: М.М.Каримова

1. 
   Понятие, содержание и предмет административного права
   
2. 
   Административно-правовые нормы
   
3. 
   Административно-правовые отношения
   
4. 
   Субъекты административного права
   
5. 
   Органы государственного управления как субъект административного права
   

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений: Общее понятие управления. Понятие и основные черты государственного управления, его задачи и функции в современных условиях. Принципы осуществления государственного управления, а также организации и деятельности исполнительной власти: законность, демократизм, эффективность. Основные черты исполнительной власти: функции, формы и методы осуществления и соотношение с государственном управлением. Законодательное разграничение полномочий на республиканском и на местном уровнях, и органов государственного хозяйственного управления. Правовые основы взаимоотношений исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти. Понятие и значение административного права в правовой системе. Конституционные основы административного права. Догматика, предмет, цель, принципы и предназначение административного права. Функции, методы административно-правового регулирования. Система и механизм взаимодействия с иными отраслями права. Содержание административно правовых норм и отношений. Тенденции трансформации науки и реформа административного права Республики Узбекистан. Постижение предмета знания начинается с понимания его сущности. Сущность предмета – это то, зачем он нужен и что в нем наиболее важного (существенного!). I. Сущность административного права. Термин "администрация" на латинском языке означает управление. Поэтому административное право нередко определяют, как право управления или управленческое право. Для справки! Управление безотносительно к конкретно рассматриваемой сфере (в самом широком смысле) представляет собой деятельность по руководству. Оно выступает как естественный и обязательный элемент и одновременно функция организованных систем различной природы. Управленческий процесс предназначен обеспечивать сохранение и функционирование определенной структуры, а также поддержание режима ее деятельности, реализацию их программ и целей.
Социальное управление представляет собой объективно необходимый вид деятельности, которая направлена на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей, для достижения общественно значимых целей и решения возникающих при этом задач. Социальное управление является родовым понятием, и оно включает в себя следующие элементы: публичное управление, государственное управление, управление в организациях, управление общественными явлениями и процессами. В словарном понимании "государственное управление" означает управление делами государства. Термин "государственное управление" широко используется в законодательстве многих стран. В период существования СССР (1917 - 1991 гг.) он официально применялся на конституционном и законодательном уровнях. В СССР советское государственное управление понималось как "исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, состоящая в осуществлении под руководством ВКП(б) законов и других, основанных на законе, правовых актов и направленная на развитие и укрепление социалистической собственности, на укрепление обороны нашей страны, на обеспечение благосостояния советского народа, охрану прав и обеспечение выполнения обязанностей граждан, на идейно-политическое воспитание советских граждан, укрепление и развитие социалистических общественных отношений"
Общественная жизнедеятельность – многомерное явление, в котором для целей управления можно выделить различные отрасли/комплексы: Экономический комплекс: промышленность, сельское хозяйство, строительство, торговля и сфера услуг, транспорт и связь; социально-культурный: наука, образование, культура, спорт, труд и социальное обеспечение; административно-политический: оборона, государственная и общественная безопасность, юстиция, внешнее политика. Также можно разделить на территориальные уровни: Итак, в чем же основное назначение управления? III. Управления в обществе – это установления публичного порядка, отвечающего интересам общего блага. Общее благо – это благо каждого человека в той мере, в котором она возможно в этом обществе в ее современном этапе развития. В нем находятся отражение интересов конкретных людей, составляющих данное общество. Необходимо понимать! Что общества по объективным причинам, сама себя не может привести к общему благу, свойственно каждому обществу. Она может представлять публичный интерес, выражать публичную волю и организовать публичное управления. Также, чтоб развиваться, обществу нужна ясная концепция общего блага, определяющая принципы и приоритеты страны, исходя из специфики общества. Таким является Конституция страны. Можно сказать, что Конституция – это наивысшая формализованная концепция общего блага, принятая в данном обществе. НАЦИОНАЛЬНЫЙ – это вопросы общегосударственного уровня • 1-й уровень РЕГИОНАЛЬНЫЙ – это вопросы областного или районного значения •2-й уровень МЕСТНЫЙ – это вопросы на уровне махалли •3-й уровень 3.1. Публичное управление и политическая система общество. Понятие публичное управления является шире, чем понятие государственного управления. Политическая система – это совокупность взаимодействующих политических институтов страны (общества), среди которых, «государства» занимает особую роль обладая правом принуждения. Публичное управления в обществе может осуществляться и другими политическими институтами. Политическими институтами, кроме государства относятся, политические партии, общественные объединения, местное самоуправления, и другие элементы гражданского общества. 3.2. Публичное право - часть национальной системы права, нормы которой предназначены регламентировать те сферы общественных отношений, которые предназначены защищать интересы государства и общества. Реализация положений публичного права осуществляется в процессе государственновластной деятельности. Предметом публичного права является сфера публичных интересов. Для публично-правовых отношений характерно неравноправие сторон. Публичное и частное право: теория разграничения Материальные теории Формальные теории • Право охраняющие публичные интересы – публичное, а обратное – частное; • Субъекты всегда –равны частного права, а власти подчинение - публичное. ГОСУДАРСТВА ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ МЕСТНЫЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВА • Права предметом регулирования является имущественные – частное, а обратное – публичное. • Правовые нормы: диспозитивное – частное, императивное – публичное. 3.3. Задача государства – это помочь гражданину в осуществлении его прав и защитить его, когда эти права нарушены. Статья 7 Конституции РУз. “Народ является единственным источником государственной власти. Государственная власть в Республике Узбекистан осуществляется в интересах народа и исключительно органами, уполномоченными на то Конституцией Республики Узбекистан и законодательством, принятым на ее основе”. Государство есть слуга народа, а не его властитель. Оно осуществляет и действует для общего блага, а не ради благополучия главы государства или знати “Дж.Локк” Государство — ночной сторож — модель государства, единственными функциями которого являются обеспечение своих граждан армией, полицией и судами, таким образом защищая их от агрессии, краж, нарушений контрактов и мошенничества. Термин введен немецким юристом и философом Фердинандом Лассалем в 1862 г. (нем. Nachtwächterstaat.; англ.. Watchman (law enforcement)). — экономическая доктрина, согласно которой государственное вмешательство в экономику должно быть минимальным. Laissez-faire [лесе́ -фэр] (с фр. — «позвольте-делать»), или принцип невмешательства. 3.4. Механизм государственного управление – это система методов и форм, а также органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственное управление обществом. Важен контекст! Термин государственное управление, понимается: в широком смысле три ветви государственной власти и президент осуществляют государственное управления; в узком смысле исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемое исполнительной властью (Кабинет Министров). Исторически так сложилось, что государственная форма организации оказалось самой признанной и оптимальной формой организации общественной жизнедеятельности во всем мире. Обязательно! Для наилучшего понимания термина на семинарских занятиях необходима дополнительно разобрать, понятия «централизация» и «децентрализация» гос. управления. Модель государственного управления, три основных функциональных блока (простая и распространённая): Каждый из этих блоков может содержать в себе по несколько функций: учет, статистика, прогнозирование, программирование, нормативная регламентация, организация, мониторинг, контроль, отчет. IV. Назначения Административного права – состоит в том, чтоб установить такие правила, при которых многообразные публичные вопросы решались в интересах общего благо. M. Barthélemy, the Dean of the Faculty of Law in the University of Paris, relates that thirty years ago he was spending a week-end with the late Professor Dicey. In the course of conversation M. Barthélemy asked a question about administrative law in this country. ‘In England’, replied Dicey, ‘we know nothing of administrative law; and we wish to know nothing.’ W. A. Robson, ‘The Report of the Committee on Ministers’ Powers’ (1932) 3 Political Quarterly 346. Перевод М.Бартелеми, декан юридического факультета в Университете Парижа, рассказывает, что тридцать лет назад он проводил выходные с покойным профессором Дайси. В ходе беседы М.Бартелеми задал вопрос об административном праве в этой стране. В Англии, ответил Дайси, "мы ничего не понимаем в административном праве, и не хотим ничего о нем знать”. Предмет административного права – АП своим истоком имеет государственную власть, т.е. нормы административного права регулируют организацию и деятельность органов государственной власти. Исследование Решение Реализация Распорядительной она называется потому, что исполнение законов организуется посредством государственно-властных полномочий. 4.1. Функции Административного права а) административное право устанавливает публичный порядок; б) административное право устанавливает детальный порядок организации самого публичного управления; а + б = упорядочивания общественных отношений в сфере публичного управления Регулятивная функция! в) административное права определяет правила взаимоотношений административных органов и частных лиц Правозащитная функция! г) административное права устанавливает меры принуждения – это применение (исполнительное производство) норм права в результате, которого субъект принуждения претерпевает негативные последствия (привлечение к ответственности) за нарушение публичного порядка Охранительная функция! Таким образом, предмет административного права включает в себя публичные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления внутриорганизационные отношения в деятельности всех государственных органов, административно-юстиционные отношения (т.е. отношения в связи с судебным рассмотрением административных споров), а также публичные отношения, связанные с применением административного принуждения (административно-охранительные отношения). 4.2. Метод Административного права Метод административно-правового регулирования определяет в какого рода волевых связях, предусмотренных законодательством, могут и должны состоять субъекты административного права, каким образом, один участник правоотношений воздействует на другого. Основной - метод власти-подчинения (или метод прямого распорядительства): отношения строятся на подчинении одного участника другому, например, в применении мер административной ответственности. Признаки административного права одной из сторон, как правило, выступает субъект административной власти несимметричные обязанности и права сторон, (отношения власти-подчинения) данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон в случае нарушения административноправовой нормы нарушитель несет разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном или административном судопроизводственном порядке метод рекомендаций, при котором рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления; метод согласования, которым обычно регулируются отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении, например, районным хокимиятом и махкомом по вопросам работы семейных поликлиник и др. Также, что следует понимать под административном правом? Сущность административного права состоит в установлении и поддержании публичного порядка в различных отраслях и сферах публичного управления, а также обеспечении при этом надлежащей защиты прав и законных интересов частных лиц. Административное право рассматривается: - как отрасль права (законодательства); - как учебный предмет; - как отрасль научного знания в правоведении. 4.3. Административное право – это отрасль права (система правовых норм), регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства в процессе осуществления исполнительной власти органами государства. Административное право предназначено для упорядочивания общественных отношений в сфере публичного управления, что включает в себя установление публичного порядка общественной жизнедеятельности в различных отраслях, сферах и на различных уровнях публичного управления и регламентацию самого публичного управления как особого вида общественной деятельности. Административное право предназначено, главным образом, для регламентации публичных отношений в сфере государственного управления, или исполнительно-распорядительной деятельности государства. Учебный предмет и научные знания базируются на отрасли права. Отрасль права — категория научная. Следовательно, административное право: Отрасль права - эта систематизированная совокупность основных норм, образующих самостоятельную часть системы права, которые регулируют качественно своеобразный вид общественных отношений своим специфическим методом. Критериями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования. 4.4. АП как наука – это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования в сфере публичного права. Камералистика – это наука, с которой началось зарождение административного права. Эта наука возникла в 17 веке в Австрии и Германии. ... Камеральная наука управления выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Ссылаясь на исторические факты, специалисты (например, проф. Ю.Н. Старилов) отмечают, что административное право как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в процессе исторического развития государственного аппарата в XV - XVI веках. Совокупность таких понятий, как "полицейское право", "наука полиции", "наука права внутреннего управления", "административное право", рассматриваются как разные названия отрасли юриспруденции, в которой содержатся юридические нормы, предназначенные регулировать деятельность администрации, а также определяющие содержание правоотношений, возникающих между государством и управляемыми субъектами права. система правовых норм регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности предназначено для регламентации публичных отношений в сфере государственного управления институт права подотрасль права отрасль права Внутренним управлением считалась основанная на законе всесторонняя деятельность административных органов по осуществлению государственного управления, организация административных учреждений, а также формы и способы их действий. "Право внутреннего управления" представляло собой государственные нормы или законы, предназначенные определять характер и содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния, т.е. в данном случае речь идет об установлении правовых границ осуществления государственного управления. Наука государственного управления — это больше общественная наука, т.е. дисциплина, изучающая социальные явления в администрации, нежели писаные законы, что является задачей административного права. Изучение административного права позволит понять роль юридической нормы для правильного функционирования институтов власти. Наше государство потому и признает значение верховенства права и соответственно акцентирует внимание на конституционном положении о правовом государстве (rule of law). 1. Теория интересов - определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями; 2. Теория субординации (соподчинения) - в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений. 3. Теория относительности и допустимости правовых норм - являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публичноправовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер. Наука государственного управления изучает администрацию в ее взаимосвязях с государством. Административное право изучает администрацию в ее взаимоотношениях с частными лицами (граждане и юридические лица). Наука государственного управления анализирует вопросы организации государственного аппарата и административной среды. Административное право анализирует в основном порядок обращения в административные органы и права управляемых лиц или обязанности должностных лиц. Наука государственного управления вырабатывает концепции, реформы и занимается теоретическими обобщениями. Задача административного права эти реформы и концепции и обобщения наполнить конкретными нормами и средствами реализации (административные регуляторы). При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений. Понятие, структура и виды административно-правовых норм. Их взаимосвязь и отличие от норм права других отраслей. Способы реализации и действие административно-правовых норм в различных сферах: во времени, пространстве и по кругу лиц. Соотношение административно-правовых норм в законодательстве и правовых актах исполнительной власти. Повышение роли закона в регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти. Понятие и особенности административно-правовых отношений. Предпосылки возникновения, виды и структура административно-правовых отношений. Характеристика особенностей юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения действий административно-правовых отношений. Общая характеристика административно-правового статуса субъектов административно-правовых отношений. V. Механизм административно-правового регулирования Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. В силу этого качества механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. 5.1. Система административно-правового регулирования включает в себя следующие элементы 2: Профессор А.П.Коренев под механизмом административноправового регулирования обоснованно предлагает понимать систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления. Структурно этот механизм составляют следующие пять элементов: a. Система государственных органов как управляющих звеньев, создаваемая с учетом административно-территориального устройства государства в соответствии с законодательством. b. Нормы административного права и его принципы. Под нормой административного права следует понимать правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления и в случае нарушения предусматривающее применение административной ответственности. c.
Акты толкования норм административного права, под которыми понимаются акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания норм административного права. Они способствуют реализации субъективных юридических прав и обязанностей, их фактическому воплощению. Различаются нормативное толкование и казуальное. d. Акты применения норм административного права, которые представляют официальный правовой документ, содержащий индивидуальное государственно-властное предписание компетентного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела. Акт применения является средством индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Его признаками являются: в нем содержится воля государства; наличие властного Нормативное толкование норм административного права — это официальное разъяснение, которое обязательно для всех лиц и органов, применяющих норму или группу норм административного права. Казуальное толкование дается в связи с рассмотрением конкретного юридического дела. Оно подразделяется на: административное - осуществляемое органами исполнительной власти; судебное - осуществляемое судебными органами. характера; охраняется принудительной силой государства; по форме это индивидуальный правовой акт, так как осуществляет индивидуальное правовое регулирование общественных отношений; должен издаваться на основании и во исполнение закона в рамках имеющихся у должностного лица или органа государственной власти полномочий; издается в установленной форме (указ, постановление, решение, приказ, и т.д.). Акты применения издаются представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Они могут быть регулятивными или охранительными. e. Административно-правовые отношения являются последним элементом механизма. Они являются результатом административно правового воздействия на общественные отношения и позволяют индивидуализировать положения определенной конкретной нормы административного права.
Административно-правовое регулирование носит государственной властный характер, поэтому реализация административно-правовых норм, действие механизма административно-правового регулирования гарантируется при необходимости мерами государственного принуждения. Абсолютное большинство участников административно-правовых отношений в добровольном порядке соблюдают установленные государством или от его имени правила поведения в обществе. 5.2. Понятие и виды административно-правовых норм В юридической литературе имеются различные подходы к определению понятия административно-правовых норм. Профессор Е.В. Додин считает, что "нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определенные, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления". - Профессор М.И. Еропкин считает, что "административно-правовая норма - это правило поведения, установленное или санкционированное государством в лице его компетентных органов для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления". - Профессор А.П. Коренев административно-правовую норму рассматривает как установленное государством правило поведения в целях регулирования конкретных общественных отношений в сфере государственного управления. - Профессор Ю.Н. Старилов считает, что административно-правовые нормы "предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия". Общим в различных трактовках является то, что административно правовая норма учеными понимается как установленное государством или лицами, уполномоченными от его имени, правило поведения в целях регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Виды административно-правовых норм. Следует отметить, что действие норм административного права в силу их комплексного характера позволяет оказывать регулирующее воздействие на различные отраслевые правоотношения. Основным критерием классификации административно-правовых норм (как и других норм права) является их юридическое содержание.
В соответствии с этим нормы могут быть подразделены на: а) обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме; б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме; в) уполномочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них. В зависимости от субъектов, которым адресованы административно правовые нормы, последние подразделяются на:
а) нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти, формы и методы их деятельности, организацию работы;
б) нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих;
в) нормы, закрепляющие административно-правовое положение предприятий и некоммерческих организаций;
г) нормы, закрепляющие административную право субъектность граждан Республики Узбекистан, иностранных граждан и лиц без гражданства.
По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления). По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных абсолютное большинство, и они действуют до их отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы. По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно-правовые нормы делятся на: общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории; специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников милиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности, и других). По пределу действия в пространстве административно-правовые нормы делятся на:
а) Республиканские;
б) действующие в пределах административно территориальной единице;
в) распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например, при объявлении режима чрезвычайной ситуации или особого правового режима чрезвычайного положения);
г) межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, городов, областей и др.);
д) локальные.
По объему регулирования (классификация проф. Ю.М. Козлова) административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. В соответствии с таким критерием административно-правовые нормы могут иметь внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья исполнительной власти) либо общеобязательный характер. С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма (как и нормы права других отраслей) может состоять из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза представляет собой часть нормы, содержащей указание на фактические условия, при наличии которых необходимо руководствоваться данной нормой, исполнять или применять ее. Фактически указанные в ней условия являются основанием возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений. Гипотеза административно-правовой нормы может быть: абсолютно определенной, т.е. точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой; относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой. Диспозиция – часть административно-правовой нормы, определяющая само правило должного поведения, предписываемое нормой права (в запрещающей норме - то, что запрещено). Санкция – это часть административно-правовой нормы, предусматривающей меру государственного воздействия принудительного характера к лицам, нарушающим установленные в диспозиции правила должного поведения. Наибольшее распространение получили следующие санкции административных норм:
1. Меры дисциплинарной ответственности, к которым относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности и др.
2. Меры финансового воздействия (различные финансовые (в т.ч. кредитные) и налоговые санкции - прекращение кредитования (полностью или частично)).
Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Она осуществляется в следующих формах. Соблюдение характеризуется добровольным подчинением требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Исполнение заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. Использование состоит в добровольном совершении правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере государственного управления. Применение состоит в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность; обоснованность; целесообразность; научная организация правоприменительной деятельности. 5.3. Понятие и виды административно-правовых отношений Под административным правоотношением понимается вид общественного отношения управленческого характера, урегулированный административно-правовой нормой. Административные правоотношения следует рассматривать как социально-управленческие отношения, складывающиеся на основе норм административного права, по поводу реализации исполнительной власти, одним из участников которых, как правило, является субъект, наделенный государственно-властными полномочиями.
Профессор Ю.Н. Старилов очень точно отметил, что теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает определенные трудности для исследователей. Достаточно отметить то, что этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. В структуру административных правоотношений входят субъекты, объекты и его нормативное содержание. Стороны в них выступают как носители взаимных прав и обязанностей в границах действия конкретной административно-правовой нормы. Субъект – это индивид или организация (индивидуальный или коллективный субъект), которые в соответствии с нормами административного права являются носителями субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления. В качестве обязательного субъекта административного правоотношения выступает орган государственного управления. Объект – это то, на что воздействует административно-правовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти. Содержание административно-правовых отношений – это права и обязанности сторон правоотношений. Для возникновения, изменения и прекращения административно правовых отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события. Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными и неправомерными. События - это явления, не зависящие от воли людей (например, смена времени года, стихийное бедствие, техногенная авария, смерть и т.д.). Признаками административно-правовых отношений являются:
• несимметричные обязанности и права сторон, так как они связаны с деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц (отношения власти-подчинения);
• одной из сторон, как правило, выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
• данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;
• в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;
• разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке. Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является не только самоцелью и возможностью определения сугубо теоретических подходов и взглядов, но и необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления. Существующее разнообразие видов административных правоотношений является основанием для многообразия подходов к их характеристике. В зависимости от характера связей между сторонами можно выделить вертикальные и горизонтальные отношения. Вертикальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой. Это отношения субординационного характера. Они имеют место во взаимосвязях между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями.
Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между не соподчиненными сторонами; одна из сторон не подчинена организационно другой. Это отношения, между органами государственного управления и гражданами, общественными объединениями, между органами управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями, наконец, между неподчиненными друг другу органами. Такое деление административных правоотношений является традиционным, хотя и весьма спорным. Независимо от соподчиненности сторон административно-правового отношения на долю одной из них в силу властности, присущей управлению, приходится больший или весь объем полномочий. Поскольку государственно-властные полномочия в преобладающем числе случаев концентрируются в руках одной стороны, выступающей непосредственно от имени государства, постольку все такие правоотношения являются вертикальными, т.е. власте отношениями. В горизонтальных управленческих отношениях одностороннее управляющее воздействие не выражено, их участники равны (отношения по согласованию проекта приказа, постановления Правительства; административно-правовой договор на охрану объекта и т.д.).
Некоторые авторы отдельно выделяют диагональные отношения. Они образуются при организации управления по функциональному принципу (Центробанк Республики Узбекистан и его клиенты). В юридической литературе особо выделяются и внутри аппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т.е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления. В 80-е годы XX столетия активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субординационные отношения, а также координационные отношения и реординационные отношения. Для субординационных и координационных отношений характерна возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами. К реординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления). По целевому назначению административно-правовые отношения подразделяются на две группы:
1) административно-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией положительных задач государственного управления (например, по руководству нижестоящими звеньями, предприятиями, учреждениями и организациями, по регулированию деятельности общественных объединений, по удовлетворению нужд и запросов граждан);
2) административно-правовые отношения юрисдикционного характера, т.е. связанные с деликтами в сфере государственного управления.
По конкретному содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные (составы административных правонарушений, предусмотренные КоАО РУз) и процессуальные (КоАС). Процессуальные отношения являются формами реализации материальных отношений, причем не только административно-правовых, но и отношений, регулируемых другими отраслями права, например земельным, финансовым, экологическим, налоговым, бюджетным и другими. По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном, а также в судебном порядке. VI. Реформа административного права. 6.1. Понятие и особенности. 1. Она неразрывно связана с конституционно-правовыми реформами, с состоянием политической системы общества, с методами и средствами проводимой государственной политики в различных сферах и областях, с реальным воплощением в жизнь основополагающих принципов, составляющих основы конституционного строя. 2. Огромное значение имеет уровень правовой культуры правоприменителя, т.к. в административно-правовой сфере основными правоприменителями являются лица без юридического или управленческого образования. Концептуальные акты административной реформы Республики Узбекистан: 1. Стратегия действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах: приложение №1 к Указу Президента РУз от 07.02.2017 г. №УП-4947). 2. Концепция административной реформы в Республике Узбекистан: приложение №1 к Указу Президента РУз от 08.09.2017 г. №УП-5185. 6.2. Некоторые проблемы административной реформы • Административно-правовые конструкции чаще всего не являются продуктом научного осмысления. • Преобразования публично-правовой сферы часто выливаются лишь в организационно-структурные реорганизации. Создание и ликвидация государственных органов, принятие новых административных актов, перераспределение компетенции сами по себе не могут составлять сущность административной реформы. • Коррупция остается слабым местом государственного управления. • Кадровый дефицит. Ведущие бизнес-структуры, как правило, опережают государство по качеству менеджмента (низкая компетентность и слабая мотивированность специалистов).