Sezione di controllo per la Regione Siciliana

5. ANALISI DEI DATI – LE SPESE

5.1 La spesa corrente dei comuni siciliani, pur registrando una flessione sia in termini di competenza che di cassa, finisce per assorbire una parte consistente della capacità di bilancio, pari al 94 per cento della spesa finale.

Ciò comporta la conseguente contrazione degli investimenti pubblici, relegati al restante 6 per cento.

Grafico 47 – Comuni– Spesa finale per titoli

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

La spesa corrente pro capite dei comuni siciliani passa nel triennio 2011/2013 da 906 a 941 euro circa, ponendosi leggermente al di sotto sia della media nazionale (963 euro p.c.) che di quella delle Regioni a Statuto speciale (1.055 euro p.c.).

Passando a un’analisi più selettiva in merito alla composizione della spesa corrente, emerge, come di consueto, una prevalenza (37% circa del totale) della destinazione di risorse alla funzione generale di amministrazione, gestione e controllo (funzione 1).

Grafico 48 – Comuni – Spesa corrente per funzioni

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Nonostante la comparazione con le annualità pregresse evidenzi una minore concentrazione di spesa, in termini percentuali, nella funzione 01, quale sintomo di una disarticolazione della spesa più in linea con le prassi vigenti³³ e col principio di veridicità del bilancio, il raffronto con altre zone territoriali evidenzia ancora un persistente utilizzo della funzione generale di amministrazione, gestione e controllo quale “funzione prevalente”.

Seguono la funzione di gestione del territorio e ambiente (funzione 09), con un’incidenza del 27 per cento circa, al di sopra della media, e settore sociale (funzione 10) con il 12 per cento circa.

Quest’ultima, in termini d’incidenza sul totale, subisce un incremento per via le politiche di sostegno nell’attuale congiuntura economica, pur collocandosi al di sotto del corrispondente valore registrato in altre zone territoriali (media nazionale +14,6%, media RSS +17,6%).

Grafico 49 – Comuni – Spesa corrente per interventi

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

In relazione ai fattori produttivi, e dunque agli interventi di bilancio, la prevalente concentrazione di risorse correnti si ha sulle prestazioni di servizi (intervento 03), che assorbono il 42 per cento del totale, mentre il personale (intervento 01) è pari al 35 per cento del totale.

Entrambe le spese si riducono nel triennio, sia in termini di competenza (rispettivamente, - 14,8% e -0,8%), che di cassa (- 15,6% e – 0,7%).

I dati, tuttavia, possono risentire della presenza di prassi contabili errate (con riferimento, ad esempio, all’utilizzo indebito dei servizi per conto terzi), ma soprattutto della non omogeneità degli assetti organizzativi sul territorio nell’erogazione delle funzioni e nella gestione dei servizi.

Gli oneri straordinari della gestione corrente (intervento 08) assumono una consistenza rilevante, assorbendo il 4 per cento del totale della spesa (cfr. infra, cap. 7).

La rigidità strutturale della spesa, per via dell’incidenza di quella concernente il personale del solo intervento 01, degli oneri da interessi passivi e rimborso prestiti, ammonta al 45,85 per cento, superando di oltre 12 punti percentuali la media nazionale.

Grafico 50 – Comuni – Grado di rigidità strutturale

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

5.2 In termini di cassa, l’analisi dei dati SIOPE, che elaborano i pagamenti sia in conto competenza che in conto residui, evidenzia un incremento del 5,6 per cento della spesa corrente, che passa da 4.294,9 a 4.536,8 milioni di euro nel 2014.

La forbice presente nel grafico evidenzia un volume di spesa ben al di sopra di quello d’entrata e, per di più, dopo un’iniziale flessione nel 2011, con un trend in costante - e preoccupante - aumento.

Nel 2013 il divario ammonta a 159 milioni di euro, che nel 2014 arriva addirittura a 367,6 milioni di euro.

Grafico 51 – Comuni – Riscossione e pagamenti di parte corrente

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Questo andamento, che risente anche dell’estinzione di passività pregresse a seguito dell’anticipazione di cui al d.l. n. 35 del 2013, evidenzia comunque una situazione anomala, che finisce per creare nel tempo forti tensioni di liquidità.

La situazione appena tratteggiata si connota di ulteriori profili di criticità, in considerazione dell’ipertrofia della spesa corrente, connotata peraltro da un elevato grado di rigidità strutturale.

Sul punto, si tornerà diffusamente più avanti.


5.3 Anche per via del progressivo assottigliamento delle entrate al titolo IV e V, la spesa corrente nel 2013 assorbe nelle province regionali ben il 94 per cento delle spese finali, mentre la spesa in conto capitale è pari al restante 6 per cento.

Grafico 52 – Province – Spesa finale per titoli

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

In termini di competenza, gli impegni correnti passano tra il 2011 e il 2013, da 511,84 milioni di euro a 486,39 milioni di euro. La riduzione del triennio è pari al 5 per cento circa.

I pagamenti nel 2013 passano da 397 a 367 milioni di euro, con una riduzione del 7,6 per cento rispetto al 2011.

Considerando anche i pagamenti in conto residui, si passa da 502,3 milioni del 2011 a 423,8 milioni di euro del 2014.

Il grafico seguente, che rielabora i dati SIOPE 2011/2014 relativi ad incassi e pagamenti, evidenzia chiaramente la presenza di volumi di spesa che, sebbene fino al 2013 contenuti al di sotto di quelli di entrata, finiscono per porsi ben al di sopra di questi ultimi.

Nel 2014, la forbice tra pagamenti ed incassi è di 30,7 milioni di euro.



L’inclinazione della retta rossa, relativa alla spesa, a differenza di quanto visto con i comuni, mette in luce un trend di progressiva riduzione, anche se molto lenta per via dei limitati margini di comprimibilità della stessa, dovuti ad impegni duraturi, quali quelli sul personale.

La situazione appena descritta, ove perdurante, risulta comunque difficilmente sostenibile nel tempo, in quanto foriera di progressiva erosione della liquidità e, dunque, di gravi squilibri di cassa.

Sul punto, si tornerà diffusamente più avanti.

Grafico 53 – Province – Entrate e spese correnti

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

Procedendo a un’analisi qualitativa della spesa delle amministrazioni provinciali, emerge come l’intervento finanziario sia prevalentemente concentrato nelle funzioni di amministrazione generale, gestione e controllo (47,2 per cento sul totale, a fronte di un 29,5 per cento a livello nazionale) e poi nelle funzioni di istruzione pubblica (23 per cento) e del territorio (11 per cento).

Dal grafico seguente emerge con chiarezza, rispetto ad altre zone geografiche del Paese, il fenomeno dell’imputazione alla “funzione prevalente”, quale sintomo, anche in questo caso, di una non corretta disarticolazione della spesa tra le funzioni.

Grafico 54 – Province – Spesa corrente per funzioni

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

L’analisi risente ovviamente dei diversi assetti legislativi in tema di riparto di competenze tra enti locali, che recentemente, almeno a livello nazionale, ha trovato una sistematica rivisitazione con la legge n. 56 del 2014.

L’andamento della spesa per interventi rivela invece, a differenza di quanto visto per i comuni, una concentrazione prevalente di risorse sull’intervento 01, relativo al personale (42% del totale), rispetto all’intervento 03, relativo alle prestazioni di servizi, con il 24 per cento.

Particolarmente significativa, inoltre, l’incidenza degli oneri straordinari della gestione corrente, pari al 14 per cento del totale.





Grafico 55 – Province– Spesa corrente per interventi

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

Chiaramente, la diversa distribuzione delle risorse tra i due principali fattori della produzione risente principalmente del diverso assetto organizzativo delle varie amministrazioni e del diverso contesto socio economico.

Il fenomeno appena descritto risulta abbastanza evidente nel grafico seguente, che evidenzia la diversa distribuzione, in valori pro capite, della spesa per intervento 01 e intervento 03.

Appare evidente la situazione della Provincia regionale di Siracusa, in cui la spesa per prestazioni di servizi è pari quasi a quella di personale, e, soprattutto, quella della Provincia regionale di Catania, la cui spesa per acquisizione di servizi all’esterno risulta evidentemente superiore a quella di personale, ossia del principale fattore della produzione nella gestione in economia.

Ciò può essere indicativo di un assetto organizzativo marcatamente orientato all’outsourcing.

Grafico 56 – Province – Spesa corrente pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

5.4 A causa del sovradimensionamento della spesa corrente, caratterizzata da elevato grado di rigidità, la spesa d’investimento assorbe nei comuni solamente il 6 per cento delle spese finali (nel 2012 ne assorbiva il 13%).

Il fenomeno è da addebitarsi principalmente al consolidato utilizzo di entrate extra ordinem (avanzo di amministrazione, oneri di urbanizzazione, ecc.) per la copertura di spese correnti, in virtù di deroghe legislative ormai stratificate negli anni³⁴.

A livello regionale, è da accogliere con favore l’introduzione di uno specifico vincolo di destinazione a spesa d’investimento per alcuni trasferimenti alimentati con il Fondo delle autonomie.

Al fine di consentire la realizzazione di specifici obiettivi di infrastrutturazione e riqualificazione del territorio, nel 2014, è stato istituito il Fondo per investimenti dei comuni, con una dotazione finanziaria di 80 milioni di euro, di cui 15 destinati ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Nel 2015, in base all’art. 6, comma 4, della l.r. n. 9 del 2015, tale dotazione è stata determinata in 115 milioni di euro.

I probabili effetti benefici di tali previsioni sulla ripresa economica del sistema locale vengono, tuttavia, ridotti dalla possibilità di destinare alcuni dei predetti trasferimenti in conto capitale al pagamento di rate di ammortamento di mutui, ordinariamente finanziate da entrate correnti.

Tale previsione, inoltre, finisce per creare un indebito squilibrio tra entrate e spese finali (nel cui novero non rientrano le spese del titolo III), che appare difficilmente conciliabile, anche in termini prospettici, con le prescrizioni della legge n. 243 del 2012, attuativa del principio costituzionale del pareggio di bilancio.

Nell’attuale fase congiunturale, caratterizzata da una forte crisi del sistema economico e da una costante flessione del PIL locale (nel 2013, ultima annualità disponibile, -2,21%)³⁵, molto preoccupante risulta la consistente riduzione dei livelli di spesa d’investimento dei comuni e delle ex Province regionali, soprattutto in una realtà, quale quella siciliana, in cui il settore pubblico, a causa della minore industrializzazione, assume un ruolo trainante nello sviluppo dei territori.

La spesa per investimenti fissi delle amministrazioni locali alimenta circa l’1,9 per cento del PIL regionale³⁶.

Il grafico seguente, che rielabora dati SIOPE, evidenzia un andamento fluttuante dei pagamenti in conto capitale, che passano comunque da 580,5 milioni di euro del 2011 a 448,1 milioni di euro nel 2014 (-22,80%).


Grafico 57 – Comuni – Spesa per investimenti

Fonte: Corte dei conti, banca dati Siope

Poiché la spesa d’investimento risente di tempistiche molto lunghe, legate generalmente alle varie fasi di realizzazione delle opere pubbliche (progettazione, appalto, esecuzione dei lavori, ecc.), può essere utile un esame dei dati di competenza.

Dalla banca dati Sirtel, nel 2013 - ultima annualità disponibile – gli impegni per spesa d’investimento nei comuni siciliani ammontano mediamente a 120 euro pro capite, a fronte di una media nazionale di 203 euro p.c. e delle Regioni a Statuto speciale più che doppia (247 euro p.c.).

Tale fenomeno testimonia l’urgente necessità di politiche di reale sostegno allo sviluppo locale e, al contempo, di ridimensionamento dei livelli di spesa corrente improduttiva, che, allo stato risultano ben superiori agli effettivi fabbisogni e alle capacità finanziarie degli enti.
Grafico 58 – Comuni – Spesa per investimenti

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

L’esiguità e la disomogeneità della spesa d’investimento, che dipende da programmi suscettibili di oscillazione di anno in anno, è confermata anche dal grafico seguente, il quale individua nei comuni in provincia di Catania (60 euro p.c.), seguiti da quelli in provincia di Siracusa (71 euro p.c.), il livello più basso di spesa d’investimento, in termini di competenza. Il livello più alto si registra nei comuni in Provincia di Palermo (175 euro p.c.).

La figura 2 illustra i valori, ben più esigui (oscillano tra 6 e 41 euro p.c.), riferiti alla spesa in termini di cassa.

Figura 1 e 2 - Comuni Sicilia - Spesa per investimento pro capite

(Impegni di competenza, dislocazione territoriale, esercizio 2013) (Pagamenti di competenza, dislocazione territoriale, esercizio 2013)

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.

L’analisi territoriale della spesa rivela dati estremamente eterogenei e spesso contrassegnati da criticità, tenuto conto del fatto che in alcuni comuni i valori arrivano, anche in termini di competenza, a un minimo di zero euro pro capite (San Fratello, ME, e Militello in Val di Catania, CT), mentre il valore più elevato si registra nel comune di Sclafani Bagni con un importo di euro 3.244 pro capite.

L’analisi per classi demografiche evidenzia un livello di pagamenti pro capite inversamente proporzionale alle dimensioni degli enti, soprattutto per gli effetti dei vincoli del patto di stabilità sui comuni di maggiori dimensioni demografiche.

Il valore minimo, infatti, si registra nel comune di Catania (fascia demografica tra 250.000 e 500.000 abitanti) in cui i pagamenti pro capite 2013 sono pari a zero.

Il valore massimo dei pagamenti si registra nei comuni con popolazione compresa tra i 500 e i 2.000 abitanti con una spesa di 38 euro pro capite.

5.5 La spesa in conto capitale delle ex Province regionali, che risente del progressivo decremento delle entrate in conto capitale e, più in generale, del forte stato di crisi della finanza locale, passa, in termini di competenza, da 86,98 milioni di euro del 2011 ad euro 32,47 milioni di euro del 2013. La riduzione è del 62,7 per cento.

Il grafico seguente, basato sui dati SIOPE, illustra l’andamento dei pagamenti totali – ossia competenza e residui – nel periodo 2011/2014, che fanno registrare una flessione del 51,47 per cento, passando da 140,2 milioni del 2012 a 68,3 milioni del 2014.

Grafico 59 – Province – Spesa per investimenti

Fonte: Corte dei conti, banca dati Siope

Tale fenomeno, già diffuso in ambito nazionale per via del momento estremamente problematico per la finanza provinciale, risulta nella fattispecie particolarmente critico in quanto in quanto si verifica in una delle regioni economicamente più depresse, in cui gli investimenti pubblici potrebbero costituire un importante volano per la ripresa dell’economia.

La spesa in conto capitale si attesta ben al di sotto della soglia minima per la manutenzione – e in alcuni casi, addirittura, per la stessa messa in sicurezza – del patrimonio pubblico (in primis, strade e scuole).

Al fine di fronteggiare questa situazione, la Regione ha previsto un contributo in conto capitale di 10 milioni di euro nel 2014 (art. 7, comma 1, della l.r. n. 5 del 2014) e di 30 milioni di euro nel 2015 per il programma straordinario di interventi sulla viabilità secondaria (art. 10 della l.r. 7 maggio 2015, n. 9).