Области. Отдельные вопросы проиллюстрированы материалами судебной практики

Антимонопольный орган (ФАС России).
Органы исполнительной власти по регулированию и контролю в сфере конкуренции и монополии
отличаются разнообразием, но ключевое место в системе данных органов принадлежит
антимонопольному органу. В составе органов исполнительной власти есть специализированные органы,
в компетенцию которых входят те или иные вопросы регулирования отдельных сфер отношений,
связанных с конкуренцией и монополией, в том числе специальные органы регулирования и контроля
деятельности субъектов естественных монополий, органы контроля процедур размещения
государственных и муниципальных заказов, орган контроля и надзора в сфере интеллектуальной
собственности, органы регулирования и контроля деятельности кредитных и иных финансовых
организаций, органы регулирования внешнеэкономической деятельности и другие органы
исполнительной власти, осуществляющие регулирование и контроль в сферах, связанных с
отношениями конкуренции и монополии.
Антимонопольный орган как федеральный контрольно-надзорный орган исполнительной власти
соединяет в себе все направления реализации конкурентной политики в пределах предоставленных
полномочий, непосредственно осуществляя конкурентное регулирование и контроль, а также

---

взаимодействуя с другими уполномоченными органами власти. Итак, рассмотрим систему
исполнительных органов власти, ответственных за реализацию различных аспектов конкурентной
политики государства, а также их основные функции и полномочия. Начнем с антимонопольного органа.
В настоящее время антимонопольным органом России является Федеральная антимонопольная
служба (далее - ФАС России). ФАС России - преемник первых антимонопольных органов России,
последовательно сменявших друг друга. Первым антимонопольным органом, созданным осенью 1990 г.,
был Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических
структур, через несколько лет ставший Государственным антимонопольным комитетом. В 1998 г.
Государственный антимонопольный комитет был упразднен и его функции были переданы вновь
образованному Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти" (далее - Указ N 314) Министерство Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства было упразднено, и в качестве антимонопольного органа
была создана Федеральная антимонопольная служба, которой были переданы функции по контролю и
надзору упраздняемого Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и
поддержки малого бизнеса, и преобразуемой Федеральной энергетической комиссии Российской
Федерации <281>.
--------------------------------
<281> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Положение и правовой статус антимонопольного органа в системе федеральных органов
исполнительной власти наряду с Указом N 314 определены также в Указе Президента РФ от 20 мая 2004
г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ
от 24 сентября 2007 г. N 1274) <282> (далее - Указ N 1274) и в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. N
724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <283> (далее - Указ N
724). В соответствии с Указами N 314, N 649, N 1274 и N 724 система и структура федеральных органов
исполнительной власти выглядит в целом следующим образом. В основу ее положена трехзвенная
структура органов - федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств,
руководство одними из которых осуществляет Президент, а другими - Правительство России в
соответствии с конституционным разграничением вопросов ведения Президента и Правительства в
сфере исполнительной власти. Как правило, федеральные органы исполнительной власти объединены в
тройственные блоки органов по определенным отраслям и сферам деятельности, в составе которых -
головное федеральное министерство и подведомственные ему федеральные службы и агентства. Эти
органы в тесном взаимодействии друг с другом осуществляют исполнительную власть, государственное
управление в определенной сфере деятельности. Так, например, согласно Указу N 724 головным
федеральным органом исполнительной власти в сфере государственного управления использования
природных ресурсов является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в
ведении которого находятся: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по
экологическому, технологическому и атомному надзору и два агентства - Федеральное агентство водных
ресурсов и Федеральное агентство по недропользованию. Министерства в системе федеральных
органов исполнительной власти осуществляют функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию. Федеральные службы обладают функциями по контролю и
надзору в соответствующей сфере, а агентства осуществляют функции оказания услуг и управления
государственным имуществом. Таким образом, посредством таких триад - министерство, служба,
агентство - осуществляются исполнительная власть и государственное управление в определенной
сфере общественных отношений.
--------------------------------
<282> СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4717.
<283> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
Таковы принципы построения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Каково же место в этой системе антимонопольного органа - Федеральной антимонопольной службы?
Если это служба, то логично предположить, что она находится в введении какого-нибудь
министерства, которое, в свою очередь, подчиняется Президенту или Правительству России.
Федеральная антимонопольная служба находится среди органов, руководство которыми осуществляет
Правительство России, поскольку вопросы разработки и реализации конкурентной политики не отнесены
Конституцией к ведению Президента России. Однако никакого головного министерства над
антимонопольной службой нет. Она непосредственно подчиняется Правительству Российской

---

Федерации. Дело в том, что указанный выше принцип объединения федеральных органов
исполнительной власти в трехзвенные структуры имеет исключения, когда некоторые службы или
агентства в силу специфики своей деятельности подчиняются непосредственно Президенту или
Правительству России. К таким службам относится и ФАС России, наряду с ФСТ России являющейся,
кстати говоря, органом регулирования и контроля в сфере естественных монополий, Федеральной
таможенной службой, Федеральной службой по финансовым рынкам и др. (см. Указ N 724).
В соответствии с особым статусом в функции и полномочия антимонопольного органа наряду с
контрольно-надзорной деятельностью входят также вопросы выработки государственной политики и
нормативно-правового регулирования тех отношений, в отношении которых антимонопольный орган
осуществляет контроль и надзор, а именно преимущественно в сфере конкуренции и монополии, за
некоторыми исключениями. Естественно, такое нормативно-правовое регулирование осуществляется в
ограниченных рамках, предоставленных законодательством и актами вышестоящих органов
исполнительной власти, прежде всего Правительства Российской Федерации, в точном соответствии с
принципом административного права - принципом компетенции: разрешено только то, что определено в
нормативном акте. В некоторых сферах конкурентного регулирования нормативную правовую базу
деятельности антимонопольного органа могут разрабатывать отдельные федеральные министерства,
если к их компетенции отнесены государственная политика и нормативно-правовое регулирование в той
сфере, которая затрагивает определенные конкурентные аспекты. Так, например, Минэкономразвития
России, среди прочего, осуществляет функцию выработки государственной политики и
нормативно-правового регулирования в сфере размещения государственных и муниципальных заказов.
Поэтому данное Министерство издает предусмотренные законодательством о размещении заказов
нормативные правовые акты, определяющие регулирование процедур размещения публичных заказов, а
также контрольно-надзорную деятельность антимонопольного органа в данной области и т.д. В то же
время правовой статус антимонопольного органа как специализированного контролирующего органа в
сфере размещения государственных и муниципальных заказов определяется Правительством
Российской Федерации, которое в отношении ФАС России и других непосредственно подчиненных ему
служб и агентств фактически выполняет функцию головного министерства наряду с прочими своими
функциями и полномочиями, свойственными только Правительству России как высшему органу
исполнительной власти России.
Федеральная антимонопольная служба до настоящего времени является специальным
уполномоченным органом исполнительной власти в области конкурентной политики -
специализированным конкурентным ведомством Российской Федерации. Перечень основных функций и
полномочий антимонопольного органа, вытекающих из федеральных законов, определен в
соответствующих Постановлениях Правительства Российской Федерации: от 7 апреля 2004 г. N 189
"Вопросы Федеральной антимонопольной службы" <284> (далее - Постановление N 189) и от 30 июня
2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" (далее -
Положение) <285>. Согласно Постановлению N 189 основными функциями ФАС России являются:
--------------------------------
<284> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1482.
<285> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.
- контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере
электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;
- надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
- надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;
- контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг