Области. Отдельные вопросы проиллюстрированы материалами судебной практики

Процедуры антимонопольных расследований по делам о нарушениях антимонопольных
правил о торгах.

---

Дела о нарушениях правил о торгах, запросе котировок рассматриваются антимонопольным
органом в зависимости от конкретного дела или по правилам главы 9 или ст. 18.1 Закона о конкуренции.
Указанные правила имеют определенные различия.
Согласно ч. 1 ст. 18.1 по правилам данной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы
на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или
аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам
торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с
законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб,
рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, по правилам ст. 18.1 должны рассматриваться только дела по жалобам о
нарушении правил проведения торгов и заключения договоров по результатам торгов. Предметом
рассмотрения при этом будет являться нарушение как антимонопольных требований к торгам,
установленных в Законе о конкуренции, так и антимонопольных правил, предусмотренных отраслевым
законодательством, к проведению торгов и/или подзаконными актами, принятыми во исполнение такого
законодательства.
При этом по правилам ст. 18.1 Закона о защите конкуренции не рассматриваются жалобы в
отношении торгов, проводимых согласно законодательству о государственном и муниципальном заказе
(закупках). Для рассмотрения таких жалоб применяются процедуры закупочного законодательства.
Согласно ч. 1 ст. 18.1 и иным положениям Закона о конкуренции порядок рассмотрения дел,
предусмотренный ст. 18.1, не применяется к нарушению антимонопольных требований к запросу
котировок, предусмотренных ст. 17, а также к делам о нарушении обязанности проводить торги,
предусмотренной ст. 17.1 и ст. 18 Закона о конкуренции. В связи с этим для рассмотрения таких дел
подлежит применению общий порядок, предусмотренный главой 9 Закона о конкуренции. В соответствии
с главой 9 рассматриваются дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Нарушения
требований ст. ст. 17, 17.1 и ст. 18 Закона о конкуренции являются нарушениями антимонопольного
законодательства. Правила
ст. 18.1 являются специальными по отношению к правилам,
предусмотренным
главой 9. Следовательно, если дела о нарушениях антимонопольного
законодательства не подпадают под правила рассмотрения по ст. 18.1, для их рассмотрения должна
применяться общая процедура, т.е. процедура рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного
законодательства, предусмотренная главой 9. Также следует добавить, что нарушения требований ст.
ст. 17.1, 18 нередко антимонопольный орган квалифицирует также по ст. 15 Закона о конкуренции как
ограничивающее конкуренцию поведение властных субъектов. Так, антимонопольный орган установил в
действиях Всеволожской администрации нарушение ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции"
(запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов
исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления) и выдал предписание о прекращении нарушения антимонопольного
законодательства. Суды трех инстанций и Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
подтвердили правомерность действий антимонопольного органа <430>.
--------------------------------
<430> Суд поддержал Ленинградское УФАС в решении о незаконной сдаче в аренду морга. 24
июля 2013 г. // Сайт ФАС России: URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34527.html.
Также арбитражным судом г. Москвы была подтверждена законность решения антимонопольного
органа о нарушении Департаментом имущества города Москвы антимонопольного законодательства в
части передачи обществу прав на аренду недвижимого имущества без проведения торгов и без
предварительного согласования с антимонопольным органом. При этом суд, в частности, указал, что
"переход права аренды на имущество, находящееся в собственности города Москвы и не закрепленного
на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, произошел без проведения конкурса
или аукциона, то есть в нарушение законодательно установленного порядка", сославшись при этом на
положения ст. ст. 15 и 17.1 Закона о защите конкуренции. Суды апелляционной и кассационной
инстанций подтвердили законность суда первой инстанции.
Процедура, предусмотренная главой 9, называется процедурой рассмотрения дел о нарушениях
антимонопольного законодательства. Процедура по ст. 18.1 является процедурой рассмотрения дел по
жалобам на нарушения правил о торгах. В соответствии с правилами главы 9 комиссия
антимонопольного органа может выдать в связи с нарушениями правил о торгах, совершенных
властными субъектами, в частности, следующие предписания:
- об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;
- о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;
- о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; и др.
В случае нарушения правил о торгах невластными (хозяйствующими) субъектами могут

---

выдаваться, в частности, предписания:
- о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции
и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного
законодательства;
- об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства;
- о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;
- о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного
законодательства; и др.
В рамках процедурных правил ст. 18.1 антимонопольный орган в свою очередь может выдавать
следующие предписания организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу
государственного или муниципального имущества, организатору продажи - они перечислены в ст. 23
Закона о конкуренции:
- о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации,
проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества (далее в настоящем
пункте - торги), порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов
несостоявшимися, в том числе:
- предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов;
- о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов;
- об аннулировании торгов.
Согласно процедурным правилам ст. 18.1 для рассмотрения дел по жалобам на нарушения правил
о торгах также создается комиссия антимонопольного органа, которую, однако, следует отличать от
комиссии, создаваемой согласно главе 9. При этом порядок создания и начала работы комиссии в ст.
18.1 не определяется, в отличие от комиссии по главе 9, создание и процедурные правила работы
которой подробно регламентированы Законом. Следует отметить, что ст. 18.1 имеет много пробелов
<431>, однако правила главы 9 не применяются к отношениям, урегулированным ст. 18.1 <432> и
поэтому не могут применяться для восполнения данных пробелов. В этих условиях значительное
пространство для нормотворчества в данной области отдано под подзаконное регулирование.
--------------------------------
<431> Как отмечает И.В. Башлаков-Николаев, "процедура рассмотрения жалоб в соответствии со
ст. 18.1 Закона о защите конкуренции содержит много пробелов, и многие действия антимонопольный
орган и комиссия осуществляют в соответствии с принципами права, административного процесса,
аналогией права и закона". См.: Башлаков-Николаев И.В. Рассмотрение жалоб в соответствии со
статьей 18.1 Закона о защите конкуренции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 8. С. 46 - 55.
<432> Ячменев Г. Антимонопольные споры по торгам // Конкуренция и право. 2012. N 5. С. 18 - 19.
См. также письмо ФАС России от 27.12.2011 N ИА/48801 "О применении "третьего антимонопольного
пакета" // Сборник "Борьба с картелями. Правовое и методическое обеспечение" (выпуск 3). М., 2012.
Однако подзаконное регулирование на настоящий момент также не содержит исчерпывающей
регламентации процедур рассмотрения дел по жалобам на нарушения правил о торгах, в связи с чем,
как указывает И.В. Башлаков-Николаев, "многие действия антимонопольный орган и комиссия
осуществляют в соответствии с принципами права, административного процесса, аналогией права и
закона", что, конечно, нельзя назвать удовлетворительным состоянием административно-правового
регулирования властной контрольно-надзорной деятельности. Во многих случаях судить о процедурах
рассмотрения дел по жалобам по ст. 18.1 можно только, отталкиваясь от писем антимонопольного
органа, статус и нормативное значение которых носит неопределенный характер. Так, согласно письму
ФАС России от 27.12.2011 N ИА/48801, "рассмотрение указанных жалоб осуществляется комиссией
антимонопольного органа. В связи с этим территориальным управлениям ФАС России надлежит
сформировать комиссии по рассмотрению жалоб, поданных в соответствии со статьей 18.1 Закона о
защите конкуренции". Из этого можно сделать вывод, что по своему статусу комиссии антимонопольного
органа по ст. 18.1 более сходны с комиссиями антимонопольного органа по закупочному
законодательству, чем с комиссиями по главе 9, поскольку, если комиссия по главе 9 создается ad hoc
для рассмотрения конкретного дела, то комиссии по ст. 18.1 и по закупочному законодательству
создаются на постоянной основе на неопределенный срок для рассмотрения определенной категории
дел.
В контексте проблемы правовой регламентации процедуры рассмотрения дел по жалобам о
нарушениях правил о торгах особо необходимо сказать о таком подзаконном нормативном правовом
акте ФАС России, как Приказ ФАС России от 18.01.2013 N 17/13 "Об утверждении Порядка рассмотрения
жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг" <433> (далее - Порядок
рассмотрения дел по жалобам в сфере закупок). Данный Приказ принят антимонопольным органом во
исполнение требований ч. 10 ст. 3 Закона о закупках отдельными видами юридических лиц, а не во
исполнение требований Закона о конкуренции, который таких требований не устанавливает <434>.

---

Следует сказать, что редакция ст. 18.1 не предусмотрела принятие каких-либо подзаконных актов,
детализирующих процедуру рассмотрения жалоб по ст. 18.1. Таким образом, восполнение пробелов на
подзаконном уровне может до внесения соответствующих изменений в ст. 18.1 быть наиболее удобно
реализовано посредством принятия административного регламента антимонопольного органа об
исполнении государственной функции рассмотрения дел по жалобам, поданным в соответствии со ст.
18.1.
--------------------------------
<433> Приказ ФАС России от 18.01.2013 N 17/13 "Об утверждении Порядка рассмотрения жалоб на
действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг" (зарегистрировано в Минюсте
России 16.05.2013 N 28421) // РГ. 2013. N 111.
<434> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными
видами юридических лиц" (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4571.
Итак, Порядок рассмотрения дел по жалобам в сфере закупок не является подзаконным актом,
принятым во исполнение ст. 18.1 Закона о конкуренции, он определяет процедуру рассмотрения жалоб
по Закону о закупках. Однако на основе системного толкования норм п. 1 и п. 2 данного Порядка
необходимо сделать вывод, что данный Порядок регламентирует только рассмотрение тех жалоб,
которые не связаны с нарушениями Закона о закупках в части проведения торгов или запроса котировок.
В последнем случае, согласно п. п. 2 и 1 Порядка, должен применяться не данный Порядок, а правила
ст. 18.1 Закона о конкуренции.
Указанные положения Порядка, принятого ФАС России, как представляется, вступают в
противоречие с принципами иерархичности и системности правового регулирования, законности
административной деятельности по следующим соображениям. Во-первых, антимонопольный орган
вопреки правовому регулированию, установленному в законодательстве, распространил полномочия,
предоставленные ему одним законом - Законом о конкуренции на иную сферу регулирования.
Фактически антимонопольный орган сам наделил себя полномочиями выдавать предписания в
соответствии с антимонопольным законодательством в целях контроля соблюдения требований
закупочного законодательства.
Во-вторых, антимонопольный орган подзаконным актом необоснованно расширил предмет
контроля по ст. 18.1 в части рассмотрения дел о нарушении процедур запроса котировок, допущенных в
сфере закупочного законодательства. Напомним, что согласно ст. 18.1 Закона о конкуренции порядок
рассмотрения жалоб по этой статье применяется только к торгам. К процедурам запроса котировок
данный порядок не применяется. Должен применяться порядок, предусмотренный главой 9 Закона о
конкуренции.
В связи с этим необходимо признать указанные выше положения Порядка не соответствующими
антимонопольному законодательству, а осуществление антимонопольным органом контрольной
деятельности на основе данных положений - действиями с превышением предоставленных
законодательством полномочий.
Итак, в зависимости от вида нарушения правил о торгах подлежит применению или процедура
главы 9, или ст. 18.1 Закона о конкуренции. Порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного
законодательства в соответствии с главой 9 был рассмотрен в предыдущих разделах учебника. В связи
с этим ниже более подробно мы остановимся только на правилах ст. 18.1.
Закон о конкуренции определяет круг субъектов, которые вправе подать жалобу согласно ст. 18.1.
Это могут сделать либо:
а) лица, подавшие заявки на участие в торгах;
б) в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными
правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на
участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть
ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (далее -
заявитель).
Подача жалобы в антимонопольный орган не является процедурой обязательного досудебного
рассмотрения дела. Закон о конкуренции предоставляет право обращения за защитой нарушенных прав
как в антимонопольный орган, так и в суд, при этом предусматривая возможность, по сути, подачи
параллельно как подачи жалобы в антимонопольный орган, так и заявления в суд, определяя, что
обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки,
конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган не является препятствием для
обжалования этих действий (бездействия) в судебном порядке.
При этом важно отметить, что одним из оснований возврата антимонопольным органом жалобы
заявителю является наличие вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся
выводы о наличии или об отсутствии нарушения в обжалуемых действиях (бездействии) организатора
торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии.

---

Одним из стимулирующих механизмов для подачи жалобы в антимонопольный орган является
установленное Законом о конкуренции правило автоматического приостановления процедур торгов в
случае принятия жалобы к рассмотрению до рассмотрения жалобы по существу.
Сроки подачи заявления в суд с обжалованием действий организатора или оператора
определяются общими правилами исковой давности, в то время как для обжалования в
антимонопольный орган Закон о защите конкуренции предусматривает специальные, ограниченные
сроки - не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено
размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, со
дня такого размещения, за исключением особых случаев, предусмотренных Законом о конкуренции. К
таким исключениям относятся случаи, когда:
- заключение договора не осуществлено по результатам торгов;
- торги признаны несостоявшимися.
В этих двух случаях обжалование в антимонопольный орган возможно в течение трех месяцев со
дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на
сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, со дня такого размещения.
Закон о конкуренции перечисляет основания возвращение жалобы заявителю. В их числе, в
частности:
- наличие вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии
или об отсутствии нарушения в обжалуемых действиях (бездействии) организатора торгов, оператора
электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии;
- антимонопольным органом принято решение относительно обжалуемых действий (бездействия)
организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии и др.
Антимонопольный орган обязан рассмотреть жалобу по существу в течение семи рабочих дней со
дня поступления жалобы.
Рассмотрение жалобы по существу, так же как и рассмотрение дела о нарушении
антимонопольного законодательства, осуществляется комиссией антимонопольного органа.
Комиссия антимонопольного органа не связана предметом и требованиями, указанными в жалобе.
В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные
нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки,
конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом
всех выявленных нарушений.
По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает
одно из следующих решений:
- о признании жалобы обоснованной;
- о признании жалобы необоснованной.
При этом в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не
являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов,
заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися)
комиссия принимает решение о необходимости выдачи предписания.
Согласно п. 3.1 ч. 1 статьи 23 Закона о конкуренции, комиссия антимонопольного органа вправе
выдавать следующие виды предписаний организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии,
продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи:
- о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации,
проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества, порядка заключения
договоров по результатам торгов или продажи имущества, в случае признания торгов несостоявшимися,
в том числе предписания:
- об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов;
- о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов;
- об аннулировании торгов.
Комиссия прекращает рассмотрение жалобы в следующих случаях:
- жалоба не подписана или подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами;
- наличие вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии
или об отсутствии нарушения в обжалуемых действиях (бездействии) организатора торгов, оператора
электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии.
Решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном
порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Данная норма,
устанавливающая специальный трехмесячный срок давности обжалования решения и предписания
антимонопольного органа, аналогична правилу, предусмотренному в процедуре рассмотрения дела о
нарушении антимонопольного законодательства.
Заявитель вправе отозвать жалобу до принятия решения по существу жалобы, однако в случае
такого отзыва заявитель не вправе подать повторно жалобу на те же действия (бездействие), которые

---

обжаловались.
В ст. 18.1 устанавливаются особенности порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие)
продавца государственного или муниципального имущества и (или) организатора продажи
государственного или муниципального имущества, проводимой в электронной форме, при проведении
продажи государственного или муниципального имущества в соответствии с Федеральным законом от
21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". К
особенностям относится, например, правило, согласно которому в случае, если жалоба на действия
(бездействие) продавца государственного или муниципального имущества и (или) организатора продажи
рассматривается до даты окончания подачи заявок на участие в торгах (заявок на участие в продаже при
проведении продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного
предложения или продажи без объявления цены), комиссия антимонопольного органа не вправе принять
решение о выдаче предписания.
Контрольные вопросы
1. Назовите три вида проконкурентных механизмов заключения отдельных видов сделок,
связанные с торгами.
2. Раскройте правовые средства пресечения и предупреждения нарушений антимонопольного
законодательства в части требований к торгам.
3. В каких нормативно-правовых актах устанавливается обязанность совершать сделки только на
торгах?
4. Назовите механизмы обеспечения конкуренции при проведении торгов.
5. Раскройте основное содержание специальных антимонопольных требований к торгам.