Необходимость и актуальные аспекты дальнейшего совершенствования бюджетной классификации

Необходимость и актуальные аспекты дальнейшего совершенствования бюджетной классификации
Важнейшей и особо актуальной частью проводимых в Узбекистане социально-экономических преобразований является реформирование Государственной финансовой системы.
Основным инструментом государственного регулирования экономики является бюджетная политика, отражающая не только концепции экономических преобразований и приоритеты социально-экономического развития, но и механизмы их реализации.
Нынешняя бюджетная система в своем развитии прошла три этапа преобразований, охватывающие период с 1991 года по настоящее время.
Бюджетное реформирование предполагало решение следующих задач:
- разработку нового бюджетного законодательства;
- сокращение и оптимизацию сети бюджетных организаций;
- проведение налоговой реформы и реструктуризацию доходной части госбюджета;
- реструктуризацию расходной части госбюджета;
- сбалансированности доходов и расходов бюджета.
Одним из важнейших атрибутов в проведении бюджетной реформы стало принятие в 1993 году Классификации доходов и расходов Государственного бюджета Республики Узбекистан.
Бюджетное реформирование активно затрагивает социальную сферу, в бюджетных организациях которого начато внедрение нормативного бюджетного финансирования. Так, в системе здравоохранения в целях эффективного и рационального использования бюджетных средств, выделяемых на содержание первичной медико-санитарной помощи внедряется механизм финансирования учреждений первичной медико-санитарной помощи, исходя из затрат в расчете на одного жителя.
В системе образования начат эксперимент по переводу общеобразовательных школ, школ-интернатов и профессиональных колледжей отдельных регионов на финансирование на основе норматива, определенного из расчета на 1 учащегося.
Бюджетное реформирование затрагивает и систему планирования, в частности, переход от затратного метода бюджетирования к более прогрессивному методу – бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР). Одновременно с которым предполагается внедрение среднесрочного бюджетного планирования, обеспечивающего увязку бюджета с основными направлениями государственной социально-экономической политики, а также осуществление активного изучения механизмов программно-целевого финансирования, элементом которого является утверждение «бюджетирования, ориентированного на результаты».
Принятие Кабинетом Министров Республики Узбекистан постановления от 26 апреля 2002 года № 144 «О мерах по подготовке к реализации проекта «Реформа управления государственными финансами», положило начало для разработки направлений, связанных с подготовкой и построением казначейской системы исполнения Государственного бюджета.
В августе 2004 года постановлением Олий Мажлиса Республики Узбекистан от 26 августа 2004 г. № 664-II принят Закон Республики Узбекистан «О казначейском исполнении Государственного бюджета», являющийся основой законодательной базы по казначейскому исполнению Государственного бюджета. Вышеназванный Закон регулирует отношения в области казначейского исполнения Государственного бюджета, предусматривает основные принципы исполнения доходной и расходной частей Государственного бюджета, включая внебюджетные средства бюджетных организаций. Основным предназначением Казначейства является содействие оптимальному управлению Государственными финансовыми ресурсами.
В целях поэтапного перехода на казначейское исполнение Государственного бюджета Министерством финансов разработано Временное положение о порядке регистрации договоров получателей бюджетных средств с поставщиками товаров (работ, услуг) и контроля за оплатой их расходов (рег. №1475 от 21.05.2005 г.), с выходом которого, с июня месяца 2005 года начато поэтапное внедрение на отдельных территориях республики механизма казначейского исполнения Государственного бюджета, предусматривающего реализацию предварительного контроля - регистрацию казначейскими подразделениями договоров получателей бюджетных средств с поставщиками товаров (работ, услуг) и текущего контроля - осуществления контроля за оплатой расходов получателей бюджетных средств в пределах смет расходов и зарегистрированных договоров.
Принятые меры направлены на укрепление бюджетной дисциплины, обеспечение контроля за целевым использованием бюджетными организациями бюджетных средств, ускорение оборота денежных средств за счет предотвращения их необоснованного оседания на счетах бюджетных организаций и задержек перечисления средств на счета поставщиков товаров (работ, услуг), сокращение необоснованной дебиторской и кредиторской задолженностей бюджетных организаций и др.
Необходимость применения наиболее современных методов осуществления предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, а также своевременностью оплаты расходов Государственного бюджета, осуществляемых казначейскими подразделениями, в первую очередь обусловлено тем, что за годы независимости республики Государственный бюджет стал важнейшим инструментом осуществления экономических реформ, повышения уровня благосостояния населения, развития инфраструктуры, транспорта и других отраслей экономики страны.
Для кардинального улучшения процесса исполнения Государственного бюджета, осуществляемого в настоящее время казначейскими подразделениями совместно с учреждениями банков, дальнейшего усиления предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств, перераспределения задач и функций финансовых и казначейских органов, банковских учреждений, а также бюджетных организаций, необходимо продолжить проведение реформы системы исполнения Государственного бюджета.
Механизм казначейского исполнения Государственного бюджета и органы, создаваемые для его реализации, как компоненты финансовой системы, призваны играть одну из основных ролей в осуществлении предварительного и текущего контроля над бюджетными расходами, в обеспечении учета доходов и исполнении расходов Государственного бюджета, а также управлении его денежными ресурсами.
Международный опыт показывает, что Казначейство выполняет различные функции, относящиеся к управлению государственными финансами. Основное предназначение казначейства: максимально возможная концентрация денежных средств государства и обеспечение действенного текущего и оперативного контроля за целевым использованием ресурсов государства.
Система казначейства призвана обеспечивать центральное правительство страны основными финансовыми услугами, включая осуществление платежей, ведение учета движения средств по единой системе учета, формирование финансовой отчетности об исполнении Государственного бюджета на всеохватывающей и централизованной основе. Развитые страны создают и постоянно совершенствуют информационные системы, связанные с выполнением функций по исполнению Государственного бюджета и контролю государственных финансовых ресурсов, для органов Министерства финансов, осуществляющих кассовое исполнение Государственного бюджета и отраслевых министерств, участвующих в процессе исполнения. Эти интегрированные системы могут также включать специализированные компьютерные информационные программы для разработки бюджетов для всех уровней, оптимизации управления долгом, формирования и консолидации внебюджетных фондов, отдельные специальные подпрограммы для местных финансовых органов и другие функции.
Переход на казначейскую систему исполнения Государственного бюджета требует качественной переработки применяемых инструментов бюджетного процесса, таких как бюджетная классификация, единый план счетов бухгалтерского учета казначейского исполнения Государственного бюджета и др., на предмет приведения их в соответствие с требованиями международных стандартов, применяемых в Государственном секторе, и тем самым создания условий для выведения деятельности участников бюджетного процесса на более высокий качественный уровень, систематизации и упорядочения их действий в процессе казначейского исполнения Государственного бюджета.
В мировой практике одним из основных международных стандартов в области учета государственных финансов является Руководство по статистике государственных финансов (РСГФ 2001), разработанное Статистическим департаментом Международного валютного фонда для обеспечения эффективного руководства в разработке и внедрении надежных норм статистической практики в секторе Государственных финансов.
Основное внимание в РСГФ 2001 уделено определениям, классификациям и принципам представления статистики Государственных финансов.
Возрастающая сложность разработки и оценки государственной налогово-бюджетной политики обусловливает динамичное развитие налогово-бюджетного анализа. Для того чтобы удовлетворить эти новые потребности в РСГФ 2001 введен учет экономических событий по методу начисления в целях отражения всех потоков ресурсов, балансы активов и пассивов интегрируются с операциями и другими потоками, и определяется большое число балансирующих статей, с тем, чтобы можно было выбирать балансирующую статью, соответствующую конкретной аналитической задаче. Кроме того, концепции и принципы, изложенные в РСГФ 2001, согласованы с концепциями и принципами «Системы национальных счетов 1993 (СНС 1993)», для того чтобы статистику Государственных финансов можно было использовать совместно с другой макроэкономической статистикой.
Внедрение полностью интегрированной системы, созданной на основе РСГФ 2001, займет определенное время, и темпы этой работы должны определяться различными потребностями и обстоятельствами, учитывающими особенности и специфику нашей страны. В частности, для введения учета по методу начисления и новых классификаций, предусмотренных в РСГФ 2001, необходимо будет внести соответствующие изменения в действующую бюджетную классификацию, а также в системы бюджетного учета.
Главная цель РСГФ 2001 заключается в том, чтобы обеспечить комплексную концептуальную и учетную основу, пригодную для анализа и оценки налогово-бюджетной политики, в особенности результатов деятельности сектора государственного управления и более широкого государственного сектора. Государственный сектор, по РСГФ 2001, включает сектор государственного управления и контролируемые органами государственного управления, государственные организации, основная деятельность которых заключается в проведении коммерческих операций.
Основные концепции, классификации и определения, используемые в РСГФ 2001 исходят из экономического обоснования и принципов, которые должны сохранять свою силу во всех случаях, независимо от условий их применения. Поэтому система СГФ 2001 применима к экономике любого типа, вне зависимости от институциональной или правовой структуры органов государственного управления страны, уровня развития ее статистики, системы государственного финансового учета и отчетности или масштаба государственного участия в капитале коммерческих предприятий.
В РСГФ 2001 представлен обновленный вариант признанных на международном уровне стандартов составления статистики, необходимой для налогово-бюджетного анализа. Пересмотренные стандарты гармонизированы с соответствующими стандартами других признанных на международном уровне систем макроэкономической статистики в той мере, в которой такая гармонизация не противоречит их цели, заключающейся в содействии проведению налогово-бюджетного анализа, для обеспечения качественного планирования и исполнения бюджета Государства.
Вместе с тем, согласно проекта Стратегии развития бухгалтерского учета в Государственном секторе нашей страны, были определены основные критерии новой системы бухгалтерского учета: это интеграция с бюджетной классификацией, объединение учета исполнения бюджета и учета в бюджетных организациях и использование метода начислений на основе требований Международных стандартов бухгалтерского учета в Государственном секторе (МСБУГС) и Руководства по статистике государственных финансов 2001 года (РСГФ) (схема №1).
Для формирования качественной прозрачной отчетности об операциях по Государственным финансам, необходимо наличие единой системы бухгалтерского учета и отчетности по исполнению Государственного бюджета всеми участниками бюджетной системы, которая позволит консолидировать учетную информацию по правилам бухгалтерского учета.
Благодаря интеграции с бюджетной классификацией, Единый план счетов бухгалтерского учета казначейского исполнения Государственного бюджета позволит учитывать на основе кодов бюджетной классификации расходов и классификации доходов запасы конкретного типа активов или пассивов в начале отчетного периода, проводить учет изменений в этих запасах, вызванных операциями, и, соответственно, выводить их остатки на конец отчетного периода.
Схема №1

Такая система учета дает возможность полностью анализировать последствия конкретных экономических событий в секторе государственного управления или в государственном секторе в целом.
Приоритеты страны должны поддерживаться посредством ежегодных планируемых бюджетных расходов. В демократическом обществе ежегодный бюджет утверждается Парламентом и исполняется Правительством. Парламент должен быть убежден в том, что в течение года утвержденный им план бюджетных расходов исполняется, поэтому отчеты о ходе исполнения бюджета предоставляются в Парламент для контроля, и эти отчеты также должны быть понятными. Понятность может быть усилена, если язык бюджетного плана и язык исполнения бюджета один и тот же, что может быть обеспечено посредством применения показателей единой бюджетной классификации.
Бюджеты всех уровней формируются и исполняются с использованием показателей единой бюджетной классификации – группировки видов доходов и расходов с присвоением объектам классификации группировочных кодов.
Для наиболее правильного понимания сущности бюджетной классификации необходимо знать понятие и назначение действующей бюджетной классификации, её экономическую сущность, состав и принципы построения бюджетной классификации, характеристику подразделений классификации (разделы, главы, параграфы статьи расходов и другие показатели бюджетной классификации), взаимосвязи и назначение организационной, функциональной, экономической и других видов классификаций, входящих в состав бюджетной классификации.
Понятие, назначение, экономическая сущность, состав и принципы построения бюджетной классификации
Бюджетное устройство Республики Узбекистан определяется на основе Конституции Республики Узбекистан, Закона Республики Узбекистан «О бюджетной системе», ежегодными Постановлениями Олий Мажлиса Республики Узбекистан «О Государственном бюджете Республики Узбекистан» и постановлениями Президента Республики Узбекистан «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах Государственного бюджета Республики Узбекистан», а также другими законодательными актами.
В свою очередь бюджетная классификация регламентируется Законом Республики Узбекистан «О бюджетной системе» и утверждается в установленном порядке Министерством финансов Республики Узбекистан и применяется на всей территории республики.
Бюджетная классификация позволяет устанавливать единство форм бюджетной документации для различных уровней бюджетов, входящих в состав Государственного бюджета, для составления и исполнения Государственного бюджета, а также единые принципы бюджетного процесса.
Бюджетная классификация обеспечивает группировку доходов и расходов, входящих в структуру Государственного бюджета, а также источников финансирования его дефицита, применяется при составлении Государственного бюджета и его исполнении, а также обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы и построена на принципах применения смешанных видов группировок и включает в себя:
1. Классификацию доходов Государственного бюджета;
2. Функциональную, организационную и экономическую классификации расходов Государственного бюджета;
3. Классификацию источников финансирования дефицита Государственного бюджета;
4. Классификация источников средств, уровней бюджетов Государственного бюджета и территориальная классификация Государственного бюджета.
Перечисленные классификации являются едиными на всей территории Республики Узбекистан и используются при составлении и исполнении бюджетов всех уровней Государственного бюджета.
1. Классификация доходов Государственного бюджета обеспечивает группировку доходов бюджетов всех уровней и Государственного бюджета, и основывается на законодательных актах Республики Узбекистан, определяющих источники формирования доходов Государственного бюджета Республики Узбекистан.
Классификация доходов Государственного бюджета подразделяется на разделы и параграфы.
В классификации доходов Государственного бюджета Республики Узбекистан (таблица №1) доходы группируются по источникам и видам поступлений. Источники сгруппированы и отражаются в разделах, например, «Налог на добавленную стоимость» (код раздела 1), а в параграфах отражаются существующие виды поступлений НДС в бюджет в соответствии с налоговым законодательством.
Таблица №1