Nacionalna strategija održivog korišĆenja prirodnih resursa I dobara

DEO PRVI

1. UVOD

Prema Zakonu o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09 - ispravka, 64/10 - US i 24/11), Strategija prostornog razvoja Republike zamenjena je dokumentom Prostorni plan Republike Srbije, koji se bavi prostorom kao resursom. Ovim planom utvrđeno je integralno korišćenje prostora sa aspekta njegovog ekonomskog, socijalnog, ekološkog i institucionalnog razvoja.

Komplementarno, harmonizovano i integralno, sa ova dva dokumenta se uokviruje strateško planiranje održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara.

Nacionalna strategija održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara (u daljem tekstu: Nacionalna strategija) se sastoji od tri dela:

DEO PRVI sadrži uvodna razmatranja sa osnovnim informacijama o pravnom osnovu i razlozima za donošenje dokumenta, strukturi dokumenta i procesu pripreme, značaju i vezi sa drugim strateškim dokumentima. Date su definicije prirodnih resursa i prirodnih dobara, podela prirodnih resursa, a definisani su i glavni, osnovni ciljevi Nacionalne strategije, uz naglašen značaj koordinisanog međusektorskog upravljanja prirodnim resursima. Navedene su skraćenice i izrazi koji se koriste u tekstu, kao i definicije. Načela održivog razvoja u nacionalnoj politici upravljanja prirodnim resursima i dobrima su takođe sadržana u prvom delu dokumenta.

DEO DRUGI obuhvata strateška opredeljenja i Aneks, koji je odštampan uz ovu strategiju i čini njen sastavni deo. U Aneksu su sadržani podaci koji se odnose na analizu stanja i dosadašnjeg stepena istraženosti prirodnih resursa i dobara po vrstama, prostornom rasporedu, raznovrsnosti, obimu i kvalitetu, proceni uticaja njihovog korišćenja na životnu sredinu, bilansne kategorije (prostorne i vremenske funkcije, količine, kvalitet, ugroženost, obnovljivost, strateške rezerve i sl.) i predviđanje trendova promene stanja. Osnovni, drugi deo dokumenta se sastoji od sedam odeljaka, u kojima se definišu okviri za održivo korišćenje za ključne prirodne resurse: mineralne resurse (metalične, nemetalične i fosilna goriva); obnovljive izvore energije; šumske resurse; zaštićena područja, biodiverzitet, geodiverzitet i predeoni diverzitet; riblje resurse; vodne resurse i zemljište. U ovom delu razmatrani su načini vrednovanja i uslovi održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara, ekološko-prostorna osnova o potencijalima prirodnih resursa i dobara, uslovi za postepenu supstituciju prirodnih resursa, kao i smernice za dalja istraživanja u oblasti pojedinačnih prirodnih resursa i dobara i za potrebe planiranja, odnosno donošenje planova i programa. Za svaki prirodni resurs prikazani su ustaljeni načini upravljanja, dat je strateški, zakonski i institucionalni okvir, definisani ciljevi (opšti i specifični) i izazovi za njihovo održivo korišćenje za narednu dekadu, kao i mere za ostvarivanje ciljeva.

DEO TREĆI predstavlja završni deo i odnosi se na socio-ekonomsku i plansko razvojnu analizu strateških prioriteta istraživanja i korišćenja prirodnih resursa. Ovaj deo sadrži dve glave, od kojih se jedna odnosi na ekonomske i socijalne uticaje Nacionalne strategije, a druga na realizaciju Nacionalne strategije. U ovom delu razmatrani su ekonomski efekti iskorišćenja prirodnih resursa i ekonomski ciljevi i izazovi njihovog održivog korišćenja. U zaključnim poglavljima dati su potencijalni uticaji Nacionalne strategije na društvenu i ekonomsku sferu, kao i verovatni troškovi, izvori finansiranja i izazovi koji se postavljaju pred realizaciju Nacionalne strategije.

Proces pripreme Nacionalne strategije započeo je Zaključkom Vlade 05 broj 353-3935/2006 o usvajanju Informacije o izradi Nacionalne strategije održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara od 29. juna 2006. godine, kojim je zaduženo ministarstvo nadležno za životnu sredinu da koordinira izradu Nacionalne strategije, i ostala nadležna ministarstava da učestvuju u njenoj izradi, uz korišćenje tehničke pomoći Evropske agencije za rekonstrukciju u okviru produžetka ECBP projekta, koja je trajala do kraja maja 2007. godine.

Prva objedinjena radna verzija Nacionalne strategije (2007) poslužila je kao osnov za dobijanje podrške Švedske agencije za međunarodnu razvojnu saradnju - Side, odnosno Agencije za zaštitu životne sredine Kraljevine Švedske, i odobrenje projekta (krajem 2009. godine) pod nazivom "Završetak izrade Nacionalne strategije održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara", koji je započeo aprila 2010. godine.

Nacionalna strategija održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara se navodi kao jedan od najznačajnijih strateških dokumenata u: Nacionalnoj strategiji Srbije za pristupanje EU (2005), Nacionalnom programu za integraciju Srbije u EU (2008, 2009), Nacionalnim Milenijumskim ciljevima razvoja (2006), Nacionalnoj strategiji održivog razvoja (2008), Nacionalnom programu zaštite životne sredine (2010), Strategiji uvođenja čistije proizvodnje u Republici Srbiji (2009), Strategiji upravljanja otpadom (2003, 2010), Strategiji naučnog i tehnološkog razvoja (2010), Nacionalnoj strategiji za aproksimaciju u oblasti životne sredine (2011) i drugim strateškim dokumentima.

Nacionalna strategija održivog razvoja definiše održivi razvoj kao ciljno orijentisan, dugoročan, neprekidan, sveobuhvatan i sinergetski proces koji utiče na sve aspekte života (ekonomski, socijalni, ekološki i institucionalni) na svim nivoima.

Nacionalna strategija održivog razvoja nije obuhvatila održivo korišćenje prirodnih resursa i horizontalnu prioritizaciju oslonaca održivog razvoja, tako da nema preklapanja između ove i Nacionalne strategije održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara.

Saglasno Zakonu o zaštiti životne sredine prirodni resursi su obnovljive ili neobnovljive geološke, hidrološke i biološke vrednosti, koje se direktno ili indirektno, mogu koristiti ili upotrebiti, a imaju realnu ili potencijalnu ekonomsku vrednost, a prirodna dobra su: zaštićena prirodna dobra i javna prirodna dobra.

Prirodni resursi obezbeđuju pet osnovnih funkcija:

1) funkciju izvora (proizvodnja obnovljivih i neobnovljivih resursa, biomase, itd.);

2) funkciju primaoca (apsorbcija otpadnih tokova, kao što su otpad i zagađujuće materije);

3) funkciju kruženja (globalni ciklusi kruženja materije, obnavljanje biomase);

4) informacionu funkciju (genski fondovi, model ili prototip tehničkih sistema);

5) rekreativnu i druge funkcije (zadovoljenje obrazovnih, duhovnih, estetskih, kulturnih, turističkih, zdravstvenih potreba ljudi).

Glavni, osnovni ciljevi koji su postavljeni da se ostvare ovom Nacionalnom strategijom su: 1) usmeravanje na i obezbeđivanje uslova za održivo korišćenje prirodnih resursa i dobara, stvaranjem osnove za postavljanje planova, programa i osnova za svaki pojedinačni prirodni resurs ili dobro; 2) redukovanje negativnog uticaja korišćenja resursa na ekonomiju i životnu sredinu, ustanovljavanjem osnovnih indikatora koje treba pratiti; 3) doprinos usmeravanju razvoja ka održivoj proizvodnji (kroz manje i efikasnije korišćenje prirodnih resursa) i potrošnji (promeni ustaljenih načina potrošnje), kao i ozelenjavanju javnih nabavki.

Nacionalna strategija održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara razvijena je na bazi međunarodnih dokumenata (Plan primene zaključaka sa Samita o održivom razvoju u Johanesburgu, 2002 - Poglavlje IV se odnosi na: Zaštitu i upravljanje prirodnim resursima kao osnove za ekonomski i socijalni razvoj, UNEP Strateški dokumenti o održivoj proizvodnji i potrošnji), a posebno imajući u vidu usklađivanje sa zakonodavstvom Evropske unije u procesu približavanja EU oslanja se na Komunikaciju u susret Tematskoj strategiji o održivom korišćenju prirodnih resursa COM (2003) 572 i ostale tematske strategije i propise EU (uključujući ali se ne ograničavajući na Kardifski integracioni proces, Akcioni plan za tehnologije u skladu sa zahtevima životne sredine, Integralnu politiku za proizvode, upravljanje hemikalijama, obrazovanje). Ustanovljeni osnovni ciljevi Nacionalne strategije se uklapaju i u ciljeve strateškog dokumenta Evropa 2020 (COM (2010) 2020), u segmentu obezbeđivanja održivog rasta i obezbeđivanju uslova za manje gubitaka usled neodrživog korišćenja prirodnih resursa.

Prirodni resursi se mogu podeliti na obnovljive i neobnovljive (Tabela 1.1). Ovi se dalje dele na neiscrpive i iscrpive resurse.

Tabela 1.1. Klasifikacija prirodnih resursa - EC COM (2003) 572

- Prostor treba posmatrati kao ključni sveobuhvatni resurs za one koji su dati u tabeli

- Zemljište je obnovljivi resurs samo dugoročno posmatrano

	Neiscrpivi resursi	Iscrpivi resursi
Obnovljivi resursi	Dispergovani resursi (toka): solarna energija, vetar, plima i oseka, talasi, padavine Akumulirajući resursi: vazduh, okeani	Biološki resursi: šume, riblji fond, biomasa Akumulirajući resursi: površinske vode, izdani, zemljište
Neobnovljivi resursi	Resursi koji se mogu reciklirati povratiti (zavisno od disperzije): metali, minerali, (zemljište, tlo)	Resursi koji su neobnovljivi i resursi koji se ne mogu ponovo iskoristiti: fosilna goriva: nafta, gas, ugalj

Na korišćenje prirodnih resursa utiču brojne praktične politike koje obuhvataju više sektora: politike vezane za vode, biodivezitet, zaštitu zemljišta, urbanu životnu sredinu, ekonomsku politiku, fiskalnu politiku, transport, poljoprivredu, energetiku i minerale tj. mineralnu politiku. Strategija održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara kreira dugoročni okvir praktične politike više sektora, a za održivo korišćenje prirodnih resursa. Ona analizira trenutnu osnovu prirodnih resursa Republike Srbije, načine upravljanja prirodnim resursima i niz ciljeva i instrumenata praktične politike za realizaciju u narednoj dekadi i nakon toga.

Nacionalna strategija u svom fokusu ima i povećanje efikasnosti korišćenja resursa (samim tim i smanjenje intenziteta njihovog korišćenja) i smanjenje uticaja na životnu sredinu ekonomskog korišćenja resursa. Ukratko, ona je usredsređena na pronalaženje opcija praktične politike za odvajanje trenda ekonomskog razvoja i još šire, razvoja uopšte, od trenda korišćenja resursa i uticaja na životnu sredinu. Nacionalna strategija uspostavlja vezu između korišćenja resursa i negativnog uticaja korišćenja resursa na životnu sredinu i utvrđuje gde je potrebno preduzeti određene akcije u cilju prevazilaženja problema. Cilj Nacionalne strategije je unapređenje održivog ekonomskog razvoja efikasnim korišćenjem prirodnih resursa uz istovremeno smanjenje negativnih uticaja po životnu sredinu. Kada je to izvodljivo, Nacionalna strategija se bavi i pronalaženjem načina za korišćenje pojedinačnih prirodnih resursa, od obezbeđivanja do višestrukog korišćenja za proizvodnju/druge namene i povratka u životnu sredinu.

Stvaranje otpada i upravljanje otpadom je nesumnjivo u vezi sa načinom kako koristimo resurse - ekstenzivno stvaranje otpada je simptom neefikasnog korišćenja resursa. Osnove Tematske strategije EU o održivom korišćenju prirodnih resursa su postavljene na tvrdnji da adekvatno upravljanje otpadom smanjuje pritisak na prirodne resurse i redukuje zagađenje u vezi sa ekstrakcijom i preradom istih.

Prirodna bogatstva su državna imovina, čije se korišćenje sprovodi pod uslovima i na način predviđen zakonom. Uspostavljanje najboljeg mogućeg okvira za upravljanje prirodnim resursima treba da bude vođeno karakteristikama tih resursa, brojem i prirodom aktera zainteresovanih za njihovu eksploataciju (održivo korišćenje) kao i institucionalnim okvirom. U celom procesu izgradnje najboljeg okvira za korišćenje prirodnih resursa ne sme se zaboraviti da su vlasnička prava vezana za prirodne resurse zapravo isprepletene grupe prava koje se tiču prava upravljanja, prava isključenja i prava otuđenja. Oni akteri koji upražnjavaju ova prava određuju koji akteri će imati pravo pristupa dobru i pravo korišćenja dobra. Budući da je obično moguće koristiti prirodne resurse na višestruke načine, koji su često među sobom isključivi, donošenje odluke o njihovom korišćenju nužno zahteva izvesne nagodbe, i skoro uvek se dešava u situaciji kada postoje suprotstavljeni različiti interesi i ciljevi. Upravljanje prirodnim resursima zahteva donošenje odluka i korišćenje alata koji nužno imaju i političku dimenziju. U tranzicionim uslovima i pri stopama siromaštva koje još uvek nisu na dovoljno niskom nivou, pored efikasnosti, dobro upravljanje prirodnim resursima bi trebalo da obezbedi i odgovarajuće distributivne efekte, odnosno da doprinosi smanjenju siromaštva, regionalnih dispariteta i smanjenju zagađenja životne sredine.

Mogućnost da se tačno proceni kapacitet pojedinačnog resursa, najefikasniji način njegove alokacije, i spremnost da se donesu mere u slučaju pogoršanja kvaliteta resursa ili njegovog iscrpljivanja su verovatno od suštinskog značaja za efikasnost upravljanja, i treba da budu praćeni (u slučaju neobnovljivih izvora) određivanjem optimalnog nivoa eksploatacije, alokacijom odgovarajućeg dela prinosa od eksploatacije prirodnog resursa u druge vidove kapitala da bi se sprečilo ukupno smanjenje kapitala i odgovarajućim merama za sprečavanje ili nadoknadu negativnih eksternalija posebno onih koji se tiču negativnog uticaja na životnu sredinu. Neophodno je izvršiti detaljnu analizu zainteresovanih strana sa aspekta njihovih interesa u pogledu eksploatacije pojedinih prirodnih resursa, identifikacije dobitnika i gubitnika kako pri tekućim politikama eksploatacije prirodnih resursa tako i pri alternativnim politikama, njihovim sposobnostima da donose odluke, koriste resurse, traže alternative. Neophodno je ustanoviti koordinisano, međusektorsko upravljanje prirodnim resursima, decentralizovano u najvećoj mogućoj meri i uz maksimalno uključenje javnosti kako bi se ostvarila kako željena efikasnost tako i željeni distributivni efekti korišćenja prirodnih resursa. Primena modernih alata kao što je na primer strateška procena uticaja na životnu sredinu (Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu, "Službeni glasnik RS", br. 135/04 i 88/10) je svakako jedan od načina da se postigne ovaj cilj. Takođe, osnaživanje siromašnijeg stanovništva i manje razvijenih regiona da upravljaju prirodnim resursima na odgovarajući način, na primer putem boljeg pristupa informacijama, sudstvu ili učestvovanju u mehanizmima odlučivanja putem uključivanja javnosti u najranije faze odlučivanja ili na druge odgovarajuće načine, ključno doprinosi da distributivni efekti budu maksimalni i u pogledu smanjenja siromaštva i ravnomernog regionalnog razvoja.

2. SKRAĆENICE, IZRAZI I DEFINICIJE KOJE SE KORISTE U TEKSTU