Методические указания по регистрации и учету изменений в контрактах, договорах и прочих бюджетных обязательствах в программном комплексе «Триумф»

3.2 Методика расчета нормативных затрат на оказание государственных 
(муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования
 
Совершенствование нормативного финансирования является важным условием 
повышения 
эффективности 
финансового 
обеспечения 
государственных 
(муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. 

---

140 
Нормативное финансирование предусматривает, что государство выступает в 
роли заказчика или поставщика государственных (муниципальных) услуг и 
финансирует соответствующие организации как автономных исполнителей 
государственного (муниципального) заказа. При таком подходе к финансовому 
обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного 
образования основным источником финансового обеспечения государственных 
(муниципальных) услуг выступают бюджетные средства, которые дополняются 
поступлениями из внебюджетных источников в виде устанавливаемой государством 
(или органами местного самоуправления) родительской платы.
В зарубежной практике при разработке норматива финансирования 
государственной (муниципальной) услуги исходят из следующих положений
90
:

государственная (муниципальная) услуга должна быть доступной для 
потребителя и конкурентной как на национальном, так и (в идеале) на международном 
уровне. Норматив финансирования государственной (муниципальной) услуги 
выступает здесь как гарантированная финансовая норма выполнения определенных 
стандартов качества соответствующей услуги;

население всех территориальных образований имеет равный доступ к 
предоставляемым государственным (муниципальным) услугам, а также гарантии, что 
пожелания получателей услуг будут учтены;

жители страны обладают одинаковым составом прав и обязанностей 
относительно предоставляемых государственных (муниципальных) услуг;

органы местного самоуправления вправе рассчитывать на поддержку 
органов государственной власти в части предоставления одинакового набора 
качественных и квалифицированных государственных (муниципальных) услуг на 
подведомственной им территории.
90
Совершенствование механизма финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений : НИР по 
тематическому плану НИР Финуниверситета (научный отчет) / Маркина Е. В., Васюнина М. Л., Седова М. Л., Солянникова 
С. П., Шмиголь Н. С. – М. : Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2011. 

---

141 
Как видно из проведенного в диссертации анализа, в Российской Федерации 
жители различных муниципальных образований получают доступ к значительно 
отличающимся по стоимости и качеству государственным (муниципальным) услугам 
в сфере дошкольного образования, а их финансирование зависит от финансовых 
возможностей органов местного самоуправления на конкретной территории. Наличие 
же практически повсеместной очередности в предоставлении государственных 
(муниципальных) услуг дошкольного образования (продолжительность ожидания в 
предоставлении услуги в регионах сильно отличается) не позволяет говорить о равном 
доступе к услугам дошкольного образования. 
Для нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в 
сфере дошкольного образования характерно покрытие расходов организации-
поставщика услуги на предоставление услуги за счет бюджетных средств исходя из 
норматива финансирования услуги соответствующего типа (вида) в расчете на одного 
получателя. Теоретически при этом осуществляется финансовое обеспечение услуги, 
а не содержание соответствующей организации, что создает стимулы к сокращению 
издержек и экономии бюджетных средств. Остальные расходы организации должны 
финансироваться за счет иных источников. 
Предполагается, что условия конкуренции учреждений за бюджетное 
финансирование по нормативам повлекут за собой преуспевание учреждений, 
обеспечивающих более высокое качество оказываемых услуг.
По мере роста среднегодового контингента ДОУ уровень затрат на одного 
воспитанника сокращается за счет снижения уровня условно постоянных и 
постоянных расходов, что в условиях применения единого норматива 
финансирования должно обеспечивать ДОУ формирование чистого дохода за счет 
экономии бюджетных средств.
Однако здесь мы сталкиваемся с рядом обстоятельств, не позволяющих на 
практике получить такой эффект.

---

142 
Так, при определении объема задания учредителя и финансового обеспечения 
его реализации на основе норматива подушевого финансирования необходимо четко 
знать ответ на вопрос, какова нормативная численность контингента, при которой 
нормативное подушевое финансирование позволяет обеспечить безубыточность 
деятельности ДОУ в части оказания образовательных услуг дошкольного 
образования. Под нормативной численностью обучающихся понимается 
среднегодовая численность базового контингента (среднегодовая численность 
воспитанников), подготовка которых осуществляется в соответствии с 
государственным (муниципальным) заданием. 
Как правило, нормативная численность определяется исходя из установленного 
лицензией предельного контингента воспитанников дошкольного учреждения 
(который рассчитывается прежде всего исходя из площадей учреждения). Учитывая 
дефицит мест в дошкольных учреждениях, этот метод, ведущий к максимальному 
использованию возможностей учреждений за счет средств бюджета, должен быть 
признан обоснованным. В то же время никакого эффекта от масштаба деятельности в 
данном случае учреждение не получает. Кроме того, дошкольное учреждение 
вследствие лицензионных ограничений не может оказывать услуги дошкольного 
образования сверх государственного (муниципального) задания.
Единицей нормирования для услуг в сфере дошкольного образования могут 
выступать либо ребенок, либо группа детей, либо образовательное учреждение. В 
качестве возможной единицы нормирования можно рассматривать также отдельную 
образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу (практика 
реализации таких нормативов отсутствует). Выбор каждого такого объекта имеет как 
положительные, так и отрицательные стороны. 
Выбор ребенка в качестве объекта финансирования (реализуется принцип 
«деньги следуют за учеником») позволяет: 

---

143 
– четко установить степень обеспечения государством конституционных 
гарантий граждан на получение образования, так как станет наглядно, сколько именно 
выделено средств и какие именно услуги и где могут быть получены; 
– инициировать процессы укрупнения размеров образовательных учреждений 
и, как следствие, «оптимизации» сети образовательных учреждений. 
В то же время использование подушевого норматива финансирования влечет за 
собой целый ряд отрицательных последствий введения. Такой норматив не может и 
не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных 
учреждений и их материальной базы, все факторы, характеризующие особенности 
реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учреждениях 
одного типа и уровня образования, что неизбежно приведет к изменению финансового 
положения образовательных учреждений. Поэтому в регионах при использовании на 
практике подушевого нормативного финансирования применяются коэффициенты, 
учитывающие различные факторы. Расчет таких поправочных коэффициентов 
базируется на определении «ненормативных» потребностей в средствах отдельных 
образовательных учреждений в связи с действием учитываемых факторов.
Существующие подходы к разработке нормативов финансирования 
дошкольного образования основываются на определении необходимых затрат на 
обучение в расчете на одного ребенка. При этом затраты на практике определяются 
на образовательное учреждение в целом или на некоторую группу детей, а затем 
делятся на численность контингента воспитанников в образовательном учреждении 
или на численность этой группы. Для учета особенностей отдельных образовательных 
учреждений и (или) характеристик образовательного процесса в них применяются 
различные корректирующие коэффициенты. 
Нормативное подушевое финансирование может быть реализовано по 
нескольким схемам (моделям) определения объема финансирования дошкольного 
учреждения: 

---

144 
1)
На основе единого для дошкольных учреждений публично-правового 
образования подушевого норматива финансирования; 
2)
На основе единого норматива с использованием поправочных 
(корректирующих) коэффициентов к расчетной величине объема финансирования; 
при этом число и величины поправочного коэффициента определяются различными 
значимыми факторами; 
3)
Определение объема финансового обеспечения как суммы двух состав-
ных частей: 

нормируемой, определяемой по подушевому нормативу финансирования; 

не зависящей от численности детей и определяемое с использованием 
иных характеристик. 
4. Установление комплекса подушевых нормативов финансирования, 
дифференцированных в зависимости определенных факторов (в том числе 
установлением постатейных нормативов финансирования).
Последний вариант может дополняться сочетанием с поправочными 
(корректирующими) 
коэффициентами 
и 
дополнительным 
ненормируемым 
финансированием, что сводит его по существу к прежнему сметному планированию 
расходов. Фактически применение коэффициентов означает индивидуализацию 
нормативов и приближение объемов финансового обеспечения к традиционному 
порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы. 
Ожидания конкуренции между учреждениями в связи с введением подушевого 
нормативного финансирования нам также представляются неоправданными. С одной 
стороны, пользующиеся спросом образовательные учреждения (в т.ч. вследствие 
высокого качества оказываемых ими услуг или нехватки мест в детских садах) 
переполнены и не смогут принять дополнительный контингент учащихся независимо 
от используемого механизма финансирования. С другой стороны, переход учащегося 
из одного учреждения в другое, будет затруднено в связи с необходимостью 

---

145 
соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения 
средств из одного бюджета в другой. Поэтому на практике в действующих на практике 
моделях финансирования используются лишь среднегодовые значения контингента и 
движения средств «за учеником» не наблюдается.
Кроме того, можно прогнозировать обоснованное стремление образовательных 
учреждений к оптимизации затрат на образовательный процесс путем замены 
высокозатратных программ, найма менее квалифицированных педагогов (с меньшей 
оплатой), снижению качества образования.
Переход на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках 
бюджетной реформы требует разработки методики расчета нормативных затрат на 
оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, 
обеспечивающей практическую реализацию установленного Бюджетным кодексом 
Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных
 
средств. 
Использование единой методики расчета нормативных затрат на оказание 
государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования вне 
зависимости от типа государственного (муниципального) учреждения, а также при 
предоставлении 
финансового 
обеспечения 
некоммерческим 
организациям, 
осуществляющим оказание услуг в сфере дошкольного образования на основе 
государственного социального заказа, позволяет вводить элементы конкурентных 
начал в данной сфере. Разработанная с учетом рекомендаций Минфина России по 
определению нормативных затрат Методика представлена в приложении М. 
Мы полагаем целесообразным осуществлять выделение финансового 
обеспечения реализации дошкольных общеобразовательных программ в рамках 
примерной основной общеобразовательной программы дошкольного образования и 
федеральных 
государственных 
требований 
к 
структуре 
основной 
общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее 
реализации, вне зависимости от организационно-правовой формы образовательного 

---

146 
учреждения, реализующего программу дошкольного образования (муниципальное 
(государственное) 
учреждение 
автономное 
или 
бюджетное 
учреждение, 
негосударственное учреждение и др.) при условии наличия лицензии. Финансовое 
обеспечение государственной (муниципальной) услуги должно производиться в этой 
части за счет средств субъекта Российской Федерации.
В случае реализации образовательных услуг в объеме, предусмотренном 
примерной основной образовательной программой дошкольного образования и 
федеральными государственными образовательными стандартами, государственным 
образовательным учреждением или частным образовательным учреждением, 
автономной некоммерческой организацией средства выделяются непосредственно из 
бюджета субъекта Российской Федерации в форме субсидии учреждению.
Отметим также, что понятие услуги в сфере дошкольного образования нельзя 
отождествлять только с собственно образовательным процессом для получения 
ребенком определенного объема стандартных знаний и умений, тем более, что объем 
услуги не эквивалентен полученным ребенком знаниям и умениям. Поэтому 
фактически 
в 
основу 
определения 
объемов 
финансового 
обеспечения 
государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования 
необходимо положить все те же производственные показатели деятельности 
дошкольного учреждения: длительность пребывания ребенка, предельная 
наполняемость групп, численность различных категорий персонала, имеющаяся 
материальная база, то есть те показатели, которые и раньше определяли размеры 
сметного финансирования учреждения дошкольного образования. 
В случае же реализации указанных образовательных услуг муниципальным 
образовательным учреждением, должно производиться предоставление местному 
бюджету субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации, за счет которой 
автономным и бюджетным учреждениям осуществляется выделение субсидий, а 
казенные учреждения получают финансирование по смете расходов.

---

147 
В раках разработанной Методики финансовое обеспечение государственных 
(муниципальных) услуг в государственных (муниципальных) учреждениях 
производится соответственно органами государственной власти и органами местного 
самоуправления 
на 
основе 
государственного 
(муниципального) 
задания, 
реализуемого в соответствии с требованиями статьи 69.2 Бюджетного кодекса 
Российской Федерации. 
Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере 
дошкольного образования, по нашему мнению, должно осуществляться в 
соответствии с нормативно-долевыми принципами финансирования услуг в сфере 
дошкольного образования. 
Нормативно-долевые принципы финансирования предполагают использование 
различных единиц нормирования (в том числе в расчете на воспитанника) в 
зависимости от переменных и постоянных затрат на реализацию дошкольных 
образовательных программ и содержание воспитанников. При этом с учетом 
требований Федерального закона от 29.12. 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в 
Российской Федерации» финансовое обеспечение государственных и муниципальных 
услуг в сфере образования осуществляется с использованием нормативов, 
определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и 
нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере 
образования. Нормативы и нормативные затраты определяются по каждому уровню 
образования в соответствии с федеральными государственными образовательными 
стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных 
программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при 
их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации 
образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий 
получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, 
обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим 

---

148 
работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны 
здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим 
Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной 
деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением 
образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными 
стандартами, в расчете на одного обучающегося,
Средства, рассчитанные по нормативам финансирования субъекта Российской 
Федерации, передаются в виде субвенций местным бюджетам для реализации 
образовательных программ дошкольного образования. Согласно предлагаемой 
Методике 
органы 
местного 
самоуправления 
распределяют 
полученные 
межбюджетные трансферты на реализацию программ дошкольного образования 
средства между ДОУ исходя из установленных нормативов финансирования с учетом 
объективно существующих различий и особенностей их деятельности в соответствии 
с нормативным правовым актом (законом) субъекта Российской Федерации.
В соответствии с разработанной нами Методикой законы субъекта Российской 
Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из 
бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчета 
нормативов затрат для определения общего объема межбюджетных трансфертов и 
ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете 
субъекта Российской Федерации при условии утверждения данным законом 
соответствующих субвенций местным бюджетам.
В то же время следует отметить, что органы государственной власти субъекта 
Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, 
связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов 
государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из 
компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации 
федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при 

---

149 
наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за 
исключением межбюджетных трансфертов). 
Под региональным нормативом затрат на оказание государственных 
(муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 
(𝑃𝐻
З
) 
в разработанной 
Методике предлагается понимать минимально допустимый объем финансовых 
средств, 
необходимых 
для 
реализации 
образовательной 
программы 
в 
образовательных учреждениях данного региона в соответствии с примерной основной 
общеобразовательной программой дошкольного образования и федеральными 
государственными требованиями к структуре основной общеобразовательной 
программы дошкольного образования и условиями ее реализации в расчете на одного 
воспитанника в год, с учетом основных объективно действующих факторов, 
определяющих различия в стоимости оказываемой государственной (муниципальной) 
услуги (городская и сельская местность нахождения учреждения, вид 
образовательной программы и др.). Региональный норматив затрат на оказание 
государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования должен 
покрывать следующие расходы на год:

оплату труда работников образовательных учреждений с учетом 
районных коэффициентов к заработной плате, установленных за работу в районах 
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, 
безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а 
также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на 
обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному 
социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и 
профессиональных заболеваний; 

расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-
воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических 
средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), 

---

150 
развивающих игрушек, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг 
связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет 
и платой за пользование этой сетью и др.); 

иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением 
образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и 
административно-управленческого 
персонала 
образовательных 
учреждений, 
командировочные расходы и др.) за исключением расходов на содержание зданий и 
коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов. 
Согласно предложенной Методике субвенция местному бюджету формируется 
в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ 
дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда 
работников муниципальных ДОУ, учебных и хозяйственных расходов (за 
исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, 
осуществляемых 
из 
местных 
бюджетов), 
рассчитывается 
для 
каждого 
муниципального образования как произведение регионального норматива затрат, и 
общий контингент воспитанников дошкольных учреждений данного муниципального 
образования. 
Размер субвенции местным бюджетам рассчитывается по следующей формуле: 
𝑆
𝑖
= 𝑆
𝑖
0
+ 𝑆
𝑖
𝑘
,
где 𝑆
𝑖