Maßnahmen zur Re-Integration arbeitsloser Problemgruppen in den ersten Arbeitsmarkt Dilemmata, Paradoxien und Transintentionen bei der Umsetzung eines unmöglichen

Zielbezogene Ambivalenzen und Dilemmata

Aus der Tatsache einer einzigen expliziten, allen sozialen Akteuren auf dem Feld der Arbeitsmarktpolitik gemeinsamen, Zieldefinition, nämlich „Integration in den Ersten Arbeitsmarkt“, ergeben sich für die Inklusionsarbeiter unter gegebenen Arbeitsmarktverhältnissen zwangsläufig Dilemmata und Ambivalenzen. Um diese soll es im folgenden Abschnitt gehen.

Die Kriterien des Erfolges lassen sich aus Sicht der Inklusionsarbeit an einem gleichsam „magischen Ziel- bzw. Anspruchs-Dreieck“ festmachen: „Marktintegration“, „Sozialintegration“ und „fiskalischer Ertrag“ – nach Möglichkeit alles zugleich und umfassend (vgl. TRUBE 1995: 23 ff.). Zum einen gilt es, möglichst zahlreiche Vermittlungen in den Ersten Arbeitsmarkt zu bewerkstelligen, zum anderen soll jedoch dabei möglichst keine Selektion im Sinne einer Auswahl der Fittesten getroffen werden.

Programmiertes Scheitern am (einzigen) evaluierten Erfolgsindikator

Das seitens der Auftraggeber eindimensionale „Controlling“ hinsichtlich vorgegebener Vermittlungsquoten fungiert als einzig relevanter Erfolgsindikator und zugleich Legitimationsnachweis der Maßnahmen (vgl. LUSCHEI/TRUBE. 2000: 534). Je nach Lesart und angelegter - durchaus interessensbezogen wechselnder - Messkriterien gelingt ca. 30% (vgl. HOFER. 2002: 214), bestenfalls zwischen 30 und 50%, der Teilnehmer (vorläufig) der Übergang in den Ersten Arbeitsmarkt (vgl. GALUSKE 1993)³⁹. Angesichts tatsächlich realisierbarer Vermittlungsquoten bedeutet dies mehrheitlich für bis zu 70% der Teilnehmer ein vorprogrammiertes Scheitern. Dies gilt sowohl für die Inklusionsarbeiter als auch die zu Integrierenden und wird in der Regel auch als solches interpretiert, auch wenn die Soziale Arbeit durchaus evaluierbare Subziele formuliert und erreicht. Diese Leistungen können offiziell nicht als Erfolg ins Treffen geführt werden bzw. werden seitens der Auftraggeber nicht zur Kenntnis genommen bzw. nicht akzeptiert.

Angesichts der Tatsache, dass sich an ihrer Misere der gesellschaftlichen Nicht-Anerkennung nichts Gravierendes ändert, sind diese Leistungen auch für viele Klienten nicht hinreichend. Die Projektzeit erleben viele letztlich als „Vorbereitung auf eine vielleicht nie stattfindende Hoffung“ (GALUSKE 1993) anstatt als eine Möglichkeit zur weiteren Perspektivenentwicklung, nötigenfalls hin zur sinnvollen und identitätswahrenden Gestaltung und Struktur eines Lebens abseits regulärer Erwerbs-Arbeitsverhältnisse.

Erwerbsarbeit im Sinne von Vollzeitbeschäftigung auf dem Ersten Arbeitsmarkt als das einzig Normale (vor dem sozialpolitischen Hintergrund der vollständigen Abhängigkeit sozialer Sicherung in Bezug auf die Arbeitsmarktsituation) setzt sowohl das Arbeitsmarktservice als auch die Maßnahmen unter immensen Druck, mit dem Resultat von Arbeitsmarkt-Integration im Sinn eines „Unterkommens um jeden Preis“ als Grundprinzip staatlicher Hilfe (vgl. STAUBER/ WALTHER. 2001: 21).

Trägerorganisationen geraten durch Einschränkung der finanziellen Mittel zunehmend unter den „Druck der Quote“, sozialökonomische Betriebe werden zudem zusätzlich zu immer mehr Eigenerwirtschaftung gedrängt. Logische Konsequenz ist, dass Maßnahmen, welche (noch) die beschränkte Möglichkeit dazu haben, versuchen, so wenig wie möglich jener „schwer Vermittelbaren“ aufzunehmen, für die sie ursprünglich konzipiert waren. Immer mehr rücken jene Personengruppen mit den noch geringeren arbeitsmarktpolitischen Problemen in den Bereich der Aufmerksamkeit zulasten der „…bisher betreuten Gruppen mit komplexeren Problemlage, deren Betreuung von quantitativ geringer arbeitsmarktpolitischer, aber hoher sozialpolitischer Relevanz ist“. (BRANDT et al. 2003: 56) Dies erzeugt neuerlich eine paradoxe Situation, geprägt vom Interesse des Arbeitsmarktservice nach „Beschickung“ der Maßnahmen mit den für sie problematischeren, zeitaufwändigeren Klienten einerseits, sowie dem Interesse der unter Erfolgszwang stehenden Maßnahmen nach Auswahl der mit den noch geringsten Problemen behafteten Teilnehmer. Indem das Maßnahmensystem solcherart selbst die Selektionsmechanismen des „ersten Arbeitsmarktes“ reproduziert, generiert es seinerseits wieder „Ausscheider“ - im besten Fall in Form des Antritts bzw. der Prolongierung oben beschriebener „Maßnahmenkarrieren“ (vgl. STEHR 2000: 23).

1.1.15Qualität als nachrangige Dimension?

Die Erreichung bzw. Nichterreichung des rein quantitativen Erfolgskriteriums „Vermittlungsquote“ erlaubt jedoch keine fundierte Aussage über die Qualität der Integration, vor allem hinsichtlich Nachhaltigkeit und Perspektiven sowie der Art und Weise ihres (Nicht-)Zustandekommens. Zur Erfassung der Qualität sozialer Leistungen in den Maßnahmen bedarf es, zumal als personenbezogene Dienstleistung, konsequenterweise eines intersubjektiv bestimmten Qualitätsbegriffs (vgl. ARNOLD: 1998). Erfolg sowie Qualität sind gleichermaßen sowohl vom Teilnehmer als auch vom mit ihm jeweils interagierenden Inklusionsarbeiter abhängig und somit „bilateral bestimmt und zu bestimmen“ (LUSCHEI/ TRUBE. 2000: 535). Qualitätskriterien können sich seitens definitionsmächtiger Akteure auf der institutionellen Meso-Ebene, also der unmittelbaren Finanziers der Maßnahmen, je nach Opportunität ändern. Es gibt eben nicht „die“ Qualität schlechthin, vielmehr lediglich eine - mehr oder weniger gelingende – „Annäherung an die vereinbarten fachlichen Ergebnisse“. (ebd.) Die ausschließlich ergebnisbezogene Direktive „Vermittlung in den Ersten Arbeitsmarkt“ und zwar „so billig wie möglich“ wäre im Rahmen eines eigentlich erforderlichen Diskurses zwischen allen wesentlich beteiligten Akteuren (Finanziers, Projektträgern und -mitarbeitern, Klienten) in dieser Eindimensionalität wohl kaum zustande gekommen. Im Zuge der Recherchen zu vorliegender Arbeit befragte Inklusionsarbeiter berichten z.B. durchwegs, dass sie sich im Rahmen von Evaluierungsprozessen seitens der Finanziers permanent in eine Defensiv- und Rechtfertigungsposition gedrängt fühlen, sofern sie überhaupt als Interaktionspartner in die Bewertung eingebunden werden. Eine strukturierte Diskussion über Ziele, normative Größen, Fragen des Sollens (der „Wahrheiten“ und „Werte“) findet nicht statt. Derartige Fragen würden bestenfalls in Form informeller Seitengespräche ohne jeglichen Verbindlichkeitscharakter abgehandelt. Die Haltung der Fördergeber wird in der Regel als Desinteresse hinsichtlich der Komplexität und Diversität der sowohl individuellen als auch strukturellen Problemlagen bzw. der diesbezüglich interaktiv erarbeiteten, über die Zieldefinition im engen Sinne hinausgehenden qualitativen Ergebnisse, die offenbar für die Fördergeber – ganz im Sinne deren systemischer Funktionserfordernisse – von wenig Relevanz und Wert sind, interpretiert.

1.1.16Bestandteile eines möglichen adäquaten Qualitätsmanagements

LUSCHEI/TRUBE (2000: 535-539) schlagen eine Differenzierung in vier, jeweils evaluierbaren Teildimensionen von Qualität vor:

Demnach bezieht sich die „Strukturqualität“ (z.B. als Gegenstand der ISO-Normen) im Wesentlichen auf die Rahmenbedingungen der Leistungserstellung sowie auf organisatorische und administrative Regelungen, Standort, Anzahl und Qualifikation der Mitarbeiter (ebd. 535). Hierbei handelt es sich letztlich um Kostenfaktoren, vornehmlich des Personaleinsatzes. Entsprechend fallen diese in den Aufgabenbereich der Finanziers, also in der Regel des AMS. Die Auftraggeber trachten jedoch danach, die Kosten in erster Linie bei der personellen Besetzung der Maßnahmen zu minimieren. Das bedeutet meistens eine extensive Reduzierung Sozialer Arbeit im engeren Sinne. Zur Legitimierung der damit einhergehenden weitgehenden Rücknahme bereits erreichter sozialarbeiterischer Standards, also der „sozialen“ Aspekte der Maßnahmen, besteht die Neigung, dieses „Soziale“ schlechthin zu desavouieren - unter dem alleinigen Aspekt von am ehesten „überflüssiger“ und somit reduzierbarer Kosten.

Vor dem Hintergrund des Abbaus des „Sozialen“ im Zusammenhang mit der Umgestaltung der Inklusionsprogramme Richtung Markt und Wettbewerb zeichnet sich generell ein Trend des Abgehens vom Einsatz von „Sozialarbeitern“ im engeren Sinne ab. Der diesen berufshabituell eigene, sowohl die sozioökonomischen Rahmenbedingungen als auch das soziale Umfeld inklusive möglicher Verstrickungen ihrer Klientel inkludierende, relativ ganzheitliche, durchaus auch moralische (wertrationale) Blickwinkel auf soziale Exklusionsphänomene wird auf Grund der Umstellung der institutionellen Bedingungen dieser (ehemals sozialer) Projekte hin auf den Markt zunehmend dysfunktional (vgl. BRÜSEMEISTER. 2003: 192ff.).

Damit ist das zweite, von LUSCHEI und TRUBE (ebd.) als „fachliche und organisatorisch Kooperationsstrukturen“ identifizierte, Qualitätskriterium angesprochen. Die schleichende Ausdünnung der fachlich und organisatorisch sehr vernetzt agierenden Sozialen Arbeit („case management“) und deren Ersatz durch tendenziell isoliert arbeitende, enge Vorgaben ausführende „Trainer“, die bestenfalls in Fällen ausgeprägter, vom „mainstream“ der Klientel auf Grund individueller Problematik zu sehr abweichender „Fälle“ (noch) durch Sozialpädagogen unterstützt werden (Projekttyp B), sind als sichtbare „Auswirkungen veränderter Sozialstaatlichkeit auf die Professionalität sozialer Arbeit“ (DAHME/WOHLFAHRT: 2004:32) zu werten.

Das „Feld“ im Sinne der strukturellen Verhältnisse und der jeweiligen Lebenswelt wird für die praktische Arbeit eine vernachlässigbare Größe zugunsten des reinen „Falls“. In Verbindung mit einem schrittweisen Abbau der professionellen Autonomie im Umgang mit Klienten geht es dann mehr darum, vorgegebene Verhaltensstandards, wie uneingeschränktes Bereithalten für den Arbeitsmarkt durchzusetzen. „Vokabeln wie Autonomie, Selbststeuerung, Selbstverantwortung, Befähigen und Ermöglichen u.a. sind kennzeichnend für eine neosoziale Politik und sollen – wie schon im Wirtschaftssektor – die Kunst effektiver Verhaltensbeeinflussung bei optimalem Ressourceneinsatz befördern helfen. Für eine professionelle, gesellschaftlich und politisch aufgeklärte Soziale Arbeit ist in diesem Szenario nur noch wenig Spielraum enthalten“ (DAHME/WOHLFAHRT: 2004: 37f.).

Als weitere Qualitätsdimension nennen LUSCHEI und TRUBE (ebd.) die „Produktqualität“. Diese steht für die Ergebnisse, hier also vorrangig „Vermittlungen in den ersten Arbeitsmarkt“. Diese werden nunmehr seitens der Finanziers einerseits zum Vergleich der vorgegeben, in Bezug zur realisierten „Vermittlungsquote“ hinsichtlich der jeweiligen Maßnahme evaluiert bzw. als abgrenzbarer Leistungsvergleich hinsichtlich Kosten pro Vermittlung zwischen den einzelnen Maßnahmen im gesamten Spektrum herangezogen – und dienen so vor allem auch als „Druckmittel“, zumal es (siehe oben) als einzig in Rechnung gestelltes „Ergebnis“ zur Bewertung herangezogen wird. Es fördert somit die Einstellung des „egal wie, Hauptsache in den Arbeitsmarkt- bzw. mehr noch, aus dem Leistungsbezug - gebracht“.

Erschwerend ist, dass dieses einzig als positiv erachtete Ergebnis nicht weiter hinterfragt wird, z.B. ob es überhaupt das im Einzelfall bestmögliche Resultat darstellt, vor allem im Sinne von Nachhaltigkeit. Darüber hinaus erreichte Ziele, wie Verbesserung der sozialen Situation z.B. durch Schuldenregulierung, Alkoholentzug, Aufnahme einer Therapie fallen dagegen überhaupt nicht ins Gewicht.

Ebenso unter den Tisch fallen wichtige Sub- und Zwischenziele, wie vorläufiger Verbleib im zweiten Arbeitsmarkt als Ergebnis kooperativ mit anderen Bildungseinrichtungen abgestimmter, weiterführender Entwicklungsstrategien. Desgleichen finden, mangels Möglichkeiten auf dem ersten Arbeitsmarkt, erarbeitete Verbesserungen der Grundlage für weitere Transferleistungen keine Berücksichtigung. Dies gilt ebenso für erzielte Verbesserungen der jeweils individuellen Ausgangssituation bzw. Ausarbeitung von Strategien zur weiteren Konsolidierung für eine größtmögliche Anzahl von Teilnehmern als Ergebnis einer intensiven sozialarbeiterischen Befassung mit der Person (vgl. LUSCHEI/TRUBE ebd. 539.).

Unter der Bezeichnung „Prozessqualität“ verweisen LUSCHEI/TRUBE zuletzt auf den Verlauf der Koproduktion jenseits der oben genannten „Strukturqualität“.

Genannte Qualitätsdimensionen betreffen z.B. den jeweiligen Zuwachs an Selbstwert oder an Problemlösungskompetenz. Deren Bewertung trifft vor allem der Klient selbst, von dem letztlich das Ausmaß der Qualität im Prozess der Interaktion abhängt (ebd. 535).

Wichtige Subziele bestehen im Abbau von psychischen Belastungen, der Stabilisierung sozialer Kontakte, in der Stärkung der Zukunftsorientierung, der Verbesserung der Situationsbeherrschung, der Erweiterung des Handlungsrepertoires sowie der Stärkung des Selbstbewusstseins (ebd. 539). Nicht zuletzt geht es bei all diesen qualitativen Zielen um „Verfahrensqualität“ (ebd. 535 f.), eine für die soziale Arbeit unabdingbare Dimension, fokussiert sie doch vor allem die „Art und Weise“, wie die Leistungen erbracht werden. Dazu gehört auch die Frage, ob die Arbeitsweise dem „state of the art“ entspricht, z.B. zuerst Anamnese und Sozialdiagnose der Ressourcen, der Potenziale, Beeinträchtigungen, und des soziales Umfeld des Arbeitslosen. LUSCHEI/TRUBE nennen als wichtige evaluierbare Subziele im Sinne fortlaufender Module: systematische und reflektierte Anamnese, Feststellung der individuellen Eignung für mögliche Tätigkeitsfelder, systematische Einmündungsplanung, Abbau individueller, sozialer und betrieblicher Vermittlungsbarrieren, Stabilisierung des Integrationsprozesses, klientenzentrierte Beratung, Berücksichtigung der Teilnehmerinteressen, Verbesserung der Dokumentation zur Ermittlung des Grades der Zielerreichung (ebd. 539).