Лекция на тему №1: формирование и эволюция европейского права. Создание европейского союза

3. Порядок формирования и состав Европейского парламента.

Право избирать и быть избранными в Европейский парламент имеют граждане Европейского союза. Гражданами ЕС являются все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Гражданство Союза было введено Маастрихтским договором о ЕС. Этому институту также посвящена часть вторая Договора, учреждающего Европейское сообщество 1992 г. Правом избирать и быть избранными на выборах в ЕП граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Выборы проводятся в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством.

Срок депутатского мандата составляет пять лет. Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в силу смерти депутата, добровольной отставки, лишения депутатского мандата. Решение о лишении мандата выносится большинством голосов списочного состава Парламента. Депутаты обладают привилегиями и иммунитетами, аналогичными тем, которые установлены для национальных парламентариев в государствах - членах ЕС.
Состав ЕП увеличивался с расширением сообществ и Союза. Несмотря на намерение Европейского парламента сдерживать численность депутатов (по Ниццкому договору их число должно равняться 732, по проекту Евроконституции - 750), их число на практике превышало запланированные данные. После вступления в ЕС 1 января 2007 г. Болгарии и Румынии численность депутатов ЕП равнялась 785.
По Лиссабонскому договору (п. 2 ст. 14 ДЕС) их число не превышает 750 плюс Председатель, т.е. 750 плюс 1. На деле сейчас (2012 г.) их число составляет 754, поскольку Германия вместо 96 располагает 99 депутатами.
До "большого" расширения в 2004 г. каждое государство - член Европейского союза обладало в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения (резидентов). Число представителей, избираемых в каждом государстве-члене, было определено в ст. 190 Договора о Европейском сообществе. Места распределялись следующим образом: ФРГ - 99 мест, Франция, Италия и Великобритания - по 87, Испания - 64, Нидерланды - 31, Бельгия, Греция и Португалия - по 25, Швеция - 22, Австрия - 21, Дания и Финляндия - по 16, Ирландия - 15, Люксембург - 6 мест. Очевидно, что подобное распределение мест было несовершенным. Приведенные цифры подтверждают: предоставленная квота мест в Европейском парламенте не была вполне адекватной численности населения страны. Например, один депутат, избираемый от четырех, самых населенных государств, представлял приблизительно 800 тыс. своих соотечественников. В странах со средним числом населения (Греция) один депутат избирался от 500 тыс. человек, в Ирландии - от 320 тыс. человек, а в Люксембурге - от 66 тыс. Таким образом, соотношение варьировалось от 1 до 12, а представительство Великобритании, составлявшее 87 мандатов, оказывалось в 15 раз ниже нормы представительства Люксембурга, располагавшего шестью мандатами.
После вступления в Евросоюз 12 новых государств-членов (положение до июня 2009 г.) также можно было констатировать отклонения от принципа строгого пропорционального представительства в пользу наименее населенных стран и в ущерб крупным государствам ЕС. Так, депутат от Люксембурга представлял 72 тыс. граждан, в то время как его германский коллега - 829 тыс., итальянский - 662 тыс., шведский - 402 тыс. Ничего в этом плане принципиально не изменилось и после последних июньских выборов 2009 г.
Подобная ситуация, даже по оценке западноевропейских исследователей, была бы невозможной для национального парламента какого-либо демократического государства.
Следует отметить, что представительство депутатов в смысле соотношения с числом представляемых граждан на протяжении длительного времени сильно не меняется. Крен постоянно делается в сторону большего представительства наименее населенных государств Европы. Состав Парламента был и остается результатом системы убывающей (понижающейся) пропорциональности. Такой подход будет сохранен и в будущем. В п. 2 ст. 14 ДЕС, в частности, записано, что "представительство граждан обеспечивается способом убывающей пропорциональности". Этот принцип означает, что наиболее населенные государства-члены согласны иметь депутатских мандатов меньше, чем могли бы, учитывая численность их населения. Они добровольно идут на это в целях большего представительства наименее населенных стран. При этом под населением понимается число резидентов в каждом государстве-члене. Данные об их количестве ежегодно предоставляются Евростатом (Европейским статистическим агентством).
С тем чтобы исключить непрерывный рост числа мандатов по мере расширения Европейского союза, Амстердамский договор в свое время установил максимальный предел численности Европейского парламента. Независимо от дальнейшего расширения состава Союза согласно Договору общее число мандатов по Договору не должно было превышать 700.
Как выше отмечалось, Ниццкий договор, в свою очередь, установил максимальное число депутатов Европарламента в 732 человека. Данным Договором было предусмотрено также несколько иное распределение мест между государствами-членами и странами-кандидатами начиная со следующих выборов (табл. 3). Естественно, что депутаты от новых стран-членов занимали свои места в Европейском парламенте лишь после их официального вступления в Европейский союз.
Интересно отметить, что в ходе работы Конвента по выработке Конституции для Европы его участники выдвигали предложения по уменьшению численного состава Парламента, который колебался между числами 500 и 600 депутатов. Обоснованием этого служила необходимость путем сокращения численности Европарламента повысить эффективность работы данного института. Компромиссом на Конвенте тем не менее стало число, близкое к согласованному в Ниццком договоре. Оно и было зафиксировано в п. 2 ст. I-19 заключительной версии проекта Конституционного договора 2004 г. в виде положения "не более 736".
Однако в ходе Межправительственной конференции, в результате которой 18 июня 2004 г. Конституционный договор был одобрен, в п. 2 ст. I-19 (Европейский парламент) было внесено следующее положение: "Европейский парламент состоит из представителей гражданок и граждан Союза. Их число не превышает 750...". Здесь же определялся минимальный предел количества мест от одного государства-члена - шесть депутатов вместо четырех, как это было ранее, и максимальный предел - 96 депутатов. Таким образом, принятым в июне 2004 г. проектом Конституционного договора максимальный численный состав Парламента устанавливался в 750 депутатов.
Следует заметить, что ранее даже меньшая численность (не более 736) оценивалась западными специалистами как сомнительный компромисс, который может стать препятствием для эффективной работы Парламента.
Предполагаемый численный состав Европейского парламента 2004 г. был отображен в приложенном к Конституционному договору Протоколе о представительстве гражданок и граждан в Европейском парламенте и распределении голосов в Европейском совете и Совете министров. Действие Протокола распространялось на период 2004 - 2009 гг.
Окончательный текст Конституционного договора, подписанного 29 октября 2004 г., в основном повторил вышеприведенные положения и цифры.
Любопытно, что из окончательного текста исчезло слово "гражданки" и в результате в Протоколе данное положение появилось в следующей редакции, которая позже была полностью воспроизведена в Лиссабонском договоре: "Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза". По оценкам западных экспертов, это явилось определенным поражением представителей феминистских организаций, участвовавших в выработке Евроконституции.
Евроконституцией была определена процедура изменения состава Парламента решением Европейского совета, принимаемым на основе единогласия по инициативе Европейского парламента и при его одобрении. Задолго до европейских парламентских выборов 2009 г. Европейский совет должен был принять европейское решение, устанавливающее состав Европейского парламента.
В этой связи отметим, что в Европейском союзе решение многих наиболее спорных проблем часто оставляют на усмотрение Европейского совета, межправительственных конференций государств-членов или последующей практики, что позволяет избегать обострений в отношениях государств-членов из-за разницы в позициях. Думается, что в данном контексте откладывание решений на "потом" выглядит вполне оправданным.
Лиссабонский договор воспроизводит положения Евроконституции о минимальной и максимальной численности депутатов от одного государства соответственно 6 и 96. Общий состав Парламента Договором установлен в 750 депутатов плюс его председатель.
Следует отметить, что изначально депутатов, включая председателя, должно было быть 750, как, кстати, это было записано ранее в Конституции, однако Италия потребовала увеличить свое представительство в ЕП на одного депутата. Это требование было удовлетворено Европейским советом, принявшим в октябре 2007 г. "соломоново решение" предоставить Италии еще одно место в Европейском парламенте и исчислять его состав в 750 депутатов, не считая председателя.
После присоединения к ЕС Болгарии и Румынии 1 января 2007 г. до выборов в июне 2009 г. Европейский парламент насчитывал 785 депутатов. После выборов их стало 736.
Согласно Лиссабонскому договору (ст. 14 ДЕС) решение об изменениях количественного состава Парламента принимает Европейский совет на основе единогласия по инициативе Парламента. Судя по всему, Европейский совет реализовал это право, поскольку согласно данным официального сайта Европарламента число депутатов в 2012 г. составило 754 человека в связи с тем, что число депутатов от Германии вопреки соответствующему положению ЛД (п. 2 ст. 14 ДЕС) составляет не 96, а 99 человек.
Представительство государств будет пересматриваться накануне комплектования легислатуры 2014 - 2019 гг. с тем, чтобы учесть возможные демографические изменения и избежать традиционного острого торга о квотах представительства между членами ЕС.