Лекция на тему №1: формирование и эволюция европейского права. Создание европейского союза

2.2. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе занимается вопросами безопасности с точки зрения контроля над вооружениями, превентивной дипломатии, мер доверия, прав человека, экономиче­ской и экологической безопасности. Все эти измерения безопасно­сти взаимосвязаны, взаимозависимы и взаимодополняемы. В основе ОБСЕ лежит концепция общей безопасности, согласно которой ни одно государство не должно укреплять свою безопасность в ущерб другим государствам.

ОБСЕ уникальна по своему статусу: у нее нет юридически обя­зательных учредительных документов, а все ее решения носят не юридически обязывающий характер, но политически обязывающий. В то же время у нее есть постоянные органы, штаб-квартира, пер­сонал и бюджет. Решения, принимаемые в рамках ОБСЕ, обычно именуются «договоренностями». Факт их принятия на уровне выс­ших государственных руководителей придает им особый авторитет, сравнимый с юридически обязывающими международно-правовыми актами.
ОБСЕ - это европейская структура обеспечения региональной безопасности по смыслу главы VIII Устава ООН. История ОБСЕ восходит к 1954 г., когда СССР предложил заключить на 50 лет общеевропейский договор по безопасности. В 1966 г. Политический консультативный комитет Организации Варшавского договора пред­ложил созвать общеевропейскую конференцию по безопасности. В 1969 г. сессия Совета НАТО решила поддержать это предложение, и с 22 ноября 1972 г. по 8 июня 1973 г. в Диполи (Финляндия) были проведены многосторонние консультации по концепции общеевро­пейского совещания и его организации. Они завершились принятием рекомендаций, известных как «Синяя книга».
Совещание проходило в три этапа:

• 
  Конференция министров иностранных дел 35 государств (3-9 ию­ля 1973 г., Хельсинки, все европейские страны, кроме Албании, а также США и Канада), которая официально приняла «Синюю кни­гу» с правилами процедуры совещания и повесткой дня;
  
• 
  Встреча представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе на уровне послов (18 сен­тября 1973 г.- 21 июля 1975 г., Женева), которая выработала За­ключительный акт СБСЕ;
  
• 
  Конференция по безопасности и сотрудничеству в Европе на высшем уровне (30 июля - 1 августа 1975 г., Хельсинки), где был подписан Заключительный акт Совещания по безопасности и сотруд­ничеству в Европе руководителями 35 государств-участников (7 госу­дарств-участников Организации Варшавского договора, 16 стран - членов НАТО и 12 нейтральных или неприсоединившихся стран).
  

Хельсинкский Заключительный акт было решено не регистри­ровать в ООН в соответствии со ст. 102 ее Устава, и тем самым этот документ не получил статуса международного договора. Однако его морально-политическое значение чрезвычайно велико хотя бы в силу того, что документ был подписан главами государств и пра­вительств, представлявшими практически все европейские страны, в том числе участников двух противостоящих в Европе военных блоков - НАТО и ОВД. Ряд разделов Заключительного акта со­держал конкретные обязательства, которые стороны согласились выполнять. Более того, стороны решили проводить регулярные встречи по обзору выполнения принятых в Хельсинки договорен­ностей.
Особый статус Хельсинкского Заключительного акта стал пред­метом доктринальных исследований юристов и политологов, мнения которых разделились. Одни считали, что в нем содержатся не юри­дические обязательства, а политические договоренности; другие утверждали, что он представляет собой договор особого рода (sui generis); третьи полагали, что документ носит смешанный характер, то есть содержит как политические договоренности, так и целый ряд юридически обязательных положений.
Хельсинкский Заключительный акт содержит следующие раз­делы:

• 
  военно-политические аспекты безопасности (Декларация прин­ципов, которыми государства-участники будут руководствоваться в своих взаимных отношениях, и меры укрепления доверия в военной области);
  
• 
  сотрудничество в экономической и научно-технической обла­стях, а также в деле охраны окружающей среды;
  

- сотрудничество в гуманитарной и других областях (контакты между людьми, информация, сотрудничество в области культуры и образования);
а также вопросы Средиземноморья.
Значение Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе трудно переоценить, поскольку оно проходило на внеблоковой ос­нове, в соответствии с концепцией всеобъемлющей безопасности, используя в качестве метода принятия решений консенсус. Заклю­чительный акт представлял собой развернутую программу долгосроч­ного сотрудничества.
Претворение в жизнь Заключительного акта благотворно сказа­лось на судьбах людей в связи с положительными решениями воп­росов о контактах граждан разных стран на основе семейных связей, воссоединения семей, браков с иностранцами и т.д.
Постепенно стал меняться климат недоверия и подозрительности в военных вопросах в результате мер доверия, обеспечения военной транспарентности, включая инспекции на местах.
В последующем состоялись важные встречи по обзору выполне­ния принятых договоренностей и для принятия документов по раз­витию и углублению сотрудничества «в рамках дальнейших шагов»:
4 октября 1977 г.- 8 марта 1978 г. в Белграде;
11 ноября 1980 г. - 9 сентября 1983 г. в Мадриде;
4 ноября 1986 г. - 19 января 1989 г. в Вене.
С 17 января 1984 г. по 19 сентября 1986 г. в Стокгольме состо­ялась Конференция по мерам доверия и безопасности и разоружению в Европе.
Новый этап хельсинкского процесса начался со встречи на выс­шем уровне в Париже, где 21 ноября 1990 г. была подписана Хартия для новой Европы. На смену конфронтации в Европу пришла эра демократии, мира и единства. В Парижской хартии было отражено решение об институциализации СБСЕ путем создания механизма для политических консультаций и учреждения ряда постоянных инсти­тутов.
Политические консультации на уровне глав государств и прави­тельств было решено проводить каждые два года. Они состоялись в 1992 г. в Хельсинки, в 1994 г. в Будапеште, в 1996 г. в Лиссабоне и в 1999 г. в Стамбуле.
Совет министров иностранных дел было решено собирать ежегод­но. В период с 1990 по 2003 г. состоялось 13 заседаний Совета министров.
Был создан также Комитет старших должностных лиц (на уровне представителей министров иностранных дел высокого ранга), в по­следующем он был преобразован в Руководящий комитет.
Для обслуживания этих политических органов были созданы административные структуры: Секретариат во главе с директором, Центр по предотвращению конфликтов и Бюро по свободным выбо­рам. Последнее в дальнейшем было преобразовано в Бюро по демо­кратическим институтам и правам человека.
В 1991 г. парламентарии государств-участников СБСЕ учредили Парламентскую ассамблею СБСЕ.
Окончание европейской конфронтации не означало перехода к плавному развитию сотрудничества в рамках СБСЕ. Распад СССР и Югославии поставил на повестку дня ряд новых вопросов, в том числе связанных с кризисными ситуациями.
С изменением политической карты Европы менялся и состав участ­ников СБСЕ. После воссоединения ФРГ и ГДР (3 октября 1990 г.) из 35 участников осталось 34. В 1991 г. к процессу присоединились Албания, а также Латвия, Литва и Эстония, вышедшие из состава СССР. В 1992 г. участниками СБСЕ стали помимо России в качестве продолжателя СССР еще 11 бывших республик СССР. С 1 января 1993 г. Чехия и Словакия стали участниками СБСЕ в качестве право­преемников бывшей Чехословакии. Наконец, новые самостоятель­ные государства, образовавшиеся на территории бывшей СФРЮ, присоединились к СБСЕ в период с 1992 г. по 1995 г. Таким образом, членство в процессе изменения карты Европы возросло до 55 госу­дарств (членство Федеративной Республики Югославия в порядке правопреемства было продолжено, но в 1992 г. приостановлено в связи с вооруженным конфликтом на территории бывшей СФРЮ).
Дальнейшая институциализация СБСЕ была предпринята на встрече в рамках последующих шагов в Хельсинки в марте - июле 1992 г. Встреча, известная как Хельсинки II, приняла документ под названием «Вызов времени перемен». В этом документе отражены договорен­ности об укреплении институтов и структур СБСЕ, об учреждении поста Верховного комиссара СБСЕ по делам национальных мень­шинств, о миссиях по установлению фактов и миссиях докладчиков в рамках предотвращения конфликтов и урегулирования кризисов, о создании постоянного Форума по сотрудничеству в области безо­пасности, Экономического форума.
Было заявлено, что государства-участники рассматривают СБСЕ «как региональное соглашение по смыслу главы VIII Устава Орга­низации Объединенных Наций». Этим обеспечивается взаимосвязь между безопасностью в Европе и во всем мире.
ОБСЕ проводит большую работу по предотвращению конфликтов и урегулированию кризисных ситуаций, для чего в 1999 г. она имела 20 миссий на местах.
На заседании Совета министров в Стокгольме в 1992 г. был уч­режден пост генерального секретаря СБСЕ. В Вене стал регулярно собираться Постоянный комитет на уровне постоянных представи­телей государств при СБСЕ.
На встрече на высшем уровне в Будапеште (декабрь 1994 г.) было принято решение о переименовании с 1 января 1995 г. СБСЕ в Орга­низацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Произошло и переименование ряда органов: Совет СБСЕ - в Совет министров (иностранных дел), Комитет старших должностных лиц - и Руководящий комитет, Постоянный комитет - в Постоянный совет.
Встреча на высшем уровне в Стамбуле в ноябре 1999 г. приняла Хартию европейской безопасности, цель которой - определить роль ОБСЕ в решении проблем региона в период его вхождения в следу­ющее столетие.
Хартия европейской безопасности содержит следующие разделы:

1. 
   Общие вызовы (конфликты между государствами и внутри государств, что может представлять угрозу для всех участников ОБСЕ; ОБСЕ будет содействовать укреплению доверия между госу­дарствами и между людьми; международный терроризм, экстремизм, организованная преступность и оборот наркотиков; бесконтрольное распространение стрелкового оружия и легких вооружений; острые экономические проблемы и деградация окружающей среды; неста­бильность в регионах, находящихся в непосредственной близости от ОБСЕ, - Средиземноморье и Центральной Азии).
   
2. 
   Общие основы (Устав ООН, Хельсинкский Заключительный акт, Парижская хартия и другие акты ОБСЕ; равное право на без­опасность всех государств-участников; право на участие в союзных договорах; равноправное партнерство, солидарность и транспарент­ность; принцип консенсуса; гибкость структур ОБСЕ; признание первоочередной ответственности Совета Безопасности ООН за под­держание международного мира и безопасности).
   
3. 
   Общий ответ (Платформа безопасности, основанная на сотруд­ничестве с другими международными организациями и на субрегио­нальном сотрудничестве - Пакте стабильности для Юго-Восточной Нвропы; солидарность и партнерство в форме помощи государствам в деле улучшения соблюдения ими принципов и обязательств ОБСЕ, оказания помощи государствам в случаях распада внутреннего пра­вопорядка, консультаций с государством, ищущим поддержки в осу­ществлении своего права на индивидуальную или коллективную самооборону).
   
4. 
   Институты (возрастающая роль Парламентской ассамблеи в об­ласти развития демократии и наблюдения за выборами; важнейшими инструментами обеспечения прав человека являются Бюро по демо­кратическим институтам и правам человека, Верховный комиссар по делам национальных меньшинств и Представитель по вопросам сво­боды средств массовой информации).
   
5. 
   Человеческое измерение (права человека занимают централь­ное место в принятой ОБСЕ всеобъемлющей концепции безопасно­сти; цели - обеспечить права национальных меньшинств, право каждого на гражданство, искоренить пытки, политику этнических чисток или массовых изгнаний населения, более строго соблюдать международное гуманитарное право в ходе конфликтов, обеспечение свободных и честных выборов, признание важной роли НПО в со­действии утверждению прав человека).
   
6. 
   Военно-политическое измерение (важная часть общих усилий - разоружение, контроль над вооружениями и меры укрепления дове­рия и безопасности за счет повышения стабильности, транспарент­ности и предсказуемости в военной области; Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1999 г. остается краеугольным камнем европейской безопасности; Венский документ 1999 г. обеспечивает укрепление взаимного доверия и повышение транспарентности в воен­ной области).
   
7. 
   Экономическое и экологическое измерение (экономическая свобода, социальная справедливость и ответственность за сохране­ние окружающей среды - непреложные условия для процветания).
   

Кроме того, в Хартии отражена необходимость обеспечения вер­ховенства закона, борьбы с коррупцией, важность деятельности ОБСЕ на местах.
Решено создать в рамках Центра по предотвращению конфликтов Оперативный центр для планирования и развертывания на местах деятельности по предотвращению конфликтов, регулированию кри­зисов и постконфликтному восстановлению. Создаются группы опе­ративной экспертной поддержки сотрудничества (РЕАКТ).