Надзор за деятельностью разведывательных служб

2
РАЗДЕЛ 2
Создание эффективной 
системы надзора 
за деятельностью 
разведывательных служб
Стюарт Фарсон

---

---

45
РАЗДЕЛ 2
2
Создание эффективной системы 
надзора за деятельностью 
разведывательных служб
Стюарт Фарсон
1. ВВЕДЕНИЕ 
Данный раздел посвящен одному из важнейших направлений реформы сектора безопас
-
ности, а именно созданию эффективных механизмов (в частности, законодательных меха
-
низмов) надзора и обеспечения ответственности разведывательных служб в государствах 
переходного периода. При этом сразу же возникает вопрос: могут ли механизмы, созданные 
и применяемые в зрелых демократиях, служить моделями для государств, находящихся на 
этапе развития и расширения режимов демократического управления? Ответ на этот вопрос 
зависит от особенностей конкретного переходного государства. Применительно к предмету 
нашего пособия следует иметь в виду и такие аспекты, как функции, возлагаемые на разведы
-
вательные службы, масштабы их деятельности, а также типы угроз, с которыми сталкивается 
конкретное государство. При анализе всех этих факторов следует принимать во внимание и 
более общие вопросы, в частности, достигнутый в государстве уровень развития демократи
-
ческой политической культуры и существующих в ней признанных демократических практик. 
Постановка органов государственной власти под демократический контроль и обеспече
-
ние их ответственности и подотчетности являются важнейшими задачами демократии. При 
этом, однако, каждое демократическое государство добивается этих целей по-своему. В 
деле обеспечения ответственности и подотчетности правительства некоторые отводят глав
-
ную роль парламенту; в других же для этого существует смешанная система, в которой уча
-
ствуют множество различных экспертных органов. Эффективность этого процесса, который 
обычно именуют «надзором», зависит не только от полномочий, вытекающих из правовых 
и конституционных норм, определяющих что, где, когда и как часто должно подвергаться 
надзору, но и степени доступности информации, которая необходима надзорным органам 
для исполнения своих функций. В отсутствие возможностей для получения необходимых 
знаний и сохранения своей институциональной памяти, ни один надзорный орган не смо
-

---

Надзор за деятельностью разведывательных служб. Практическое пособие
46
жет накопить опыт, который подскажет ему, где и что нужно искать и какие вопросы зада
-
вать при решении поставленных задач.
В течение последних нескольких лет такие независимые институты, как Женевский Центр 
демократического контроля над вооруженными силами провели большую работу по разра
-
ботке законодательных норм и методических рекомендаций по вопросам реформирования 
сектора безопасности, в частности, в сфере надзора за деятельностью разведывательных 
служб.
1
В то же время ученые, кроме исследования конкретных органов надзора, попытались 
проанализировать разведывательную деятельность и надзор через призму сравнений.
2
При 
этом все же ощущается нехватка исследований, в которых эффективность различных моделей 
рассматривалась бы в длительной перспективе.
3
К тому же, известная литература по этому во
-
просу базируется только на примерах из практики американских и британских разведслужб.
4
Небольшое количество проведенных исследований по вопросу эффективности надзора 
выступает ограничительным фактором, который не дает возможности рекомендовать для 
внедрения одну систему надзора и не рекомендовать другую. Во-первых, исследования 
систем надзора, которые не содержат перспективных оценок, имеют ограниченную цен
-
ность с точки зрения сравнения различных моделей (хотя, безусловно, они представляют 
ценность в том плане, что позволяют выявлять недостатки исследуемых моделей). Во-
вторых, существующие в США и Великобритании системы надзора, которые исследовались 
в долговременной перспективе, нельзя считать образцовыми с точки зрения их возможно
-
го внедрения в государствах переходного периода. Например, в случае США, масштабы и 
численность их разведывательного аппарата, огромные бюджеты, а также уровень участия 
частных структур совсем не соответствуют аналогичным параметрами разведывательных 
служб в переходных государствах, и потому американские модели надзора не могут слу
-
жить образцами для таких государств. 
Во второй главе этого раздела мы рассмотрим различия между разными формами демо
-
кратического управления и поговорим о природе переходных государств. Третья глава рас
-
сказывает о том, что такое эффективный надзор, и каковы его отличительные особенности. 
В четвертой главе описываются несколько организационных форматов органов надзора, 
реализованных в различных государствах, с акцентом на их достоинствах и недостатках. В 
пятой главе анализируются проблемы, препятствующие осуществлению эффективного над
-
зора. Шестая глава рассматривает вопрос полномочий надзорных органов, необходимых 
для исполнения возложенных на них функций. Наконец, в заключительной части приводят
-
ся несколько ключевых рекомендаций.