Лекция на тему №1: формирование и эволюция европейского права. Создание европейского союза

2. Ограничение суверенитета государств, входящих в состав Европейского союза.

В последние десятилетия значительно возросло число международных организаций, беспрецедентно широкой стала сфера их деятельности. Все большую роль в международных делах играют созданные в послевоенные годы международные организации интеграционного типа, наиболее ярким примером которых является Европейский союз. В этой связи возникает вопрос о влиянии на суверенитет государств их членства в подобных международных организациях.

По-прежнему одним из наиболее дискуссионных остается вопрос о степени ограничения суверенитета государств-членов в Европейском союзе.
Государственный суверенитет в отечественной доктрине обычно определяют как верховенство государства в пределах собственных границ и его самостоятельность, независимость в международных делах. Он есть качество, свойство любого государства. Общепризнанным также является то, что абсолютного государственного суверенитета нет, поскольку государства взаимозависимы, и эта взаимозависимость в современном мире непрерывно возрастает. То есть суверенитет не является абсолютным и не означает неограниченную свободу действий. Государства вправе, сохраняя атрибуты суверенитета, путем соглашений, заключенных на основе добровольности и равноправия, ограничивать свободу своих действий.
Таким образом, государства вынуждены ограничивать свой суверенитет, поскольку обстоятельства вынуждают их это сделать. С другой стороны, это может быть им выгодно. Важно запомнить, что они делают это добровольно, что, в частности, выражается в заключении государствами международных договоров.
Во-первых, несмотря на отдельные скептические голоса по поводу существования и целесообразности использования термина "суверенитет", суверенитет остается сегодня международно-правовой реальностью, юридическим символом личности государства, его самостоятельности, его существования как единого социального образования в качестве политической организации общества, организации властвования.
Во-вторых, современной тенденцией является то, что государства могут ограничивать свободу своих действий в целях успешного решения общих проблем, например, в рамках международных организаций.
В-третьих, в международном праве отсутствуют нормы, запрещающие государствам на добровольной основе поступаться частью своего суверенитета в целях налаживания более действенного механизма межгосударственного сотрудничества.
В то же время понятие "суверенитет" отнюдь не для всех является чем-то вроде "священной коровы". Для некоторых авторитетных зарубежных специалистов в области международного права (Г. Кельзен, Й. Кунц, П.Е. Корбетт) характерно отрицательное отношение к суверенитету как к одному из "атавизмов" и главных препятствий на пути создания централизованного "мирового порядка", представляемого в виде "наднациональной власти".
В свое время много писали об утопичности проектов придания международному праву иерархического, субординационного характера, которому внутреннее право должно быть подчинено изначально. Главный смысл данных идей заключался в создании мирового правительства, обладающего наднациональной властью. Основным препятствием на пути реализации этих идей их авторы считали принцип суверенного равенства государств и в целом государственный суверенитет.
Негативное отношение к государственному суверенитету выказывается и некоторыми нынешними зарубежными юристами, выступающими за скорейшее преобразование Европейского союза в федерацию. Уместно повторить, что, например, Жан-Марк Фаврэ пишет: "До подписания Договоров о трех Сообществах (ЕОУС, ЕЭС, Евратом) в 1950-х гг. все попытки строительства единой Европы не имели успеха, главным образом по причине непримиримого противостояния между сторонниками федеративной Европы и националистами (ныне их называют souverainistes – сторонниками суверенитета), ожесточенно противостоящими федеративной "модели".
Об антипатии этого исследователя к сторонникам суверенитета говорит тот факт, что когда он пишет о причинах провала проектов строительства единой Европы в период между двумя мировыми войнами, то среди этих причин, в частности, отмечает "установление националистических режимов в Италии и Германии". Таким образом, автор не делает разницы (по крайней мере в терминах) между сторонниками суверенитета и фашистами (и те и другие у него националисты).
Приверженцы ускоренного развития ЕС в сторону федеративного государства требуют установления в нем жестких единых правил и окончательного отказа от того, что они именуют "базаром национальных интересов". Они выступают за роспуск национальных государств, поскольку отстаивание национальных интересов приводит к отказу от европейской идеи и блокированию всех наднациональных процессов. Если одни видят в национальном государстве основу, обеспечивающую естественные интересы народов, то другие - главное препятствие для федерализации Европы, учитывающей прежде всего региональные, а не национальные интересы
Немецкий политолог Ф. Мано, оценивая европейское сотрудничество как системную ошибку, считает, что "единые правила государства будут соблюдать только до тех пор, пока это будет соответствовать их национальным интересам. А эти национальные интересы определяются на национальном уровне. И все санкции, имеющие целью заставить государства следовать общим правилам, таким образом, ударят мимо цели. Избранный в сентябре 2009 г. на второй пятилетний срок председатель Еврокомиссии Ж.М.Д. Баррозу обещал в Европейском парламенте бороться с "национальным эгоизмом" государств.
Данные примеры дополнительно показывают, что острота борьбы между сторонниками создания единой Европы в виде федерации и защитниками суверенитета, а стало быть, сохранения межгосударственного характера Европейского союза, не уменьшилась с начала интеграционных процессов в Западной Европе.
И здесь возникает вопрос - до какой степени государство может идти добровольно на ограничение своего суверенитета, в том числе в результате членства в международной организации, чтобы в конечном счете не утратить своей международной правосубъектности. В этом контексте следует заметить, что европейская интеграция прогрессирует за счет дальнейших уступок суверенных полномочий государств-членов в пользу созданных и развиваемых учредительными договорами институтов бывших сообществ и Европейского союза. При этом практически все конституции европейских государств разрешают ограниченную передачу суверенитета.
В этом смысле не является исключением и Конституция РФ 1993 г. В ней, в частности в ст. 79, говорится, что Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя страны.
Отметим, что состав, полномочия и процедуры для институтов европейских сообществ были определены учредительными договорами. За каждым из сообществ был признан статус юридического лица и международная правосубъектность. Они были наделены правом заключать международные договоры с третьими государствами и другими субъектами международного права. Все это говорит о том, что сообщества являлись международными организациями.
Выше уже отмечалось, что не существует запрета государствам уступать свои суверенные права международным организациям, если это совершается с соблюдением всех иных норм международного и конституционного права (добровольное волеизъявление, отсутствие угроз, давления и т.д.). Международно-правовая доктрина и практика понимают принцип добровольности как недопустимость применения в отношениях между государствами любых форм противоправного принуждения. Вопросы уступки суверенных прав относятся к исключительной компетенции самих государств, являющейся той самой частью суверенитета, которую государства не передают на "общий суд", а наоборот, резервируют исключительно за собой. Можно поставить вопрос о том, изменяется ли характер международной организации по мере получения все большего объема прав от государств-членов. Остается ли она по-прежнему международно-правовым явлением или приобретает новые качества, ставящие ее вне действия международного права?
Ответ на поставленный вопрос видится в том, что наделение такими полномочиями институтов Европейского союза, безусловно, придает существующему Союзу качество достаточно высокой организационной и функциональной самостоятельности. Однако такое признание не позволяет отрицать того очевидного факта, что все институты Союза находятся под серьезным политическим прессом государств-членов, которые, невзирая на частичную передачу суверенных прав, не перестают быть суверенными государствами со своими собственными целями и национальными интересами.
Суверенитет и независимость государств не являются помехой для создания международных организаций, построенных на новых организационно-правовых принципах. Скорее наоборот, они позволяют государству приобретать статус члена таких международных организаций, какими являлись европейские сообщества и является Европейский союз.
Присоединение к Союзу и передача его институтам части своих суверенных прав не влияет на основные характеристики государств - членов ЕС как субъектов международного права и членов международного сообщества. Более того, уважение суверенитета и независимости государств-членов лежит в основе отношений между ними и Союзом, а также в основе взаимоотношений между самими государствами-членами.
Существование европейских сообществ и сформированное ими право сообществ не отменяли действия норм общего международного права между членами ЕС и его обязательности для самих сообществ как субъектов международного права. Несмотря на бесспорную оригинальность их институциональной системы, сообщества продолжали оставаться межгосударственными организациями, но не классического вида, к которым можно отнести ООН и большинство других международных межправительственных организаций, созданных под влиянием ее организационно-правовой модели. Сообщества и Европейский союз в целом относятся скорее к новому поколению международных межправительственных организаций (ММПО), обладающих собственным международно-правовым "профилем" и занимающих свое место в структуре современных международных отношений.
В зарубежной литературе нередко встречается высказывание о том, что европейцам удалось построить "сообщество народов". Однако на практике ЕС продолжает оставаться "сообществом государств", что следует как из формальных критериев (членство открыто только для государств), так и из содержания основных принципов функционирования Союза. Не случайно большинство европейских юристов-международников относят Европейский союз к разряду "ассоциации государств", а Конституционный суд Германии в своем решении от 12 октября 1993 г. перед ратификацией Маастрихтского договора назвал его "союзом государств" (Staatsverbund).
Интересно отметить, что в первых версиях проекта Конституционного договора 2004 г. положение о критериях для вступления в новый Европейский союз выглядело следующим образом: "Союз открыт для всех европейских государств, народы которых уважают его ценности и обязуются совместно проводить их в жизнь". Затем, однако, юридические соображения взяли верх над политическими и был утвержден другой вариант, в соответствии с которым именно государства, уважающие ценности Союза, могут стать его членами, а не народы. Ведь на практике только правительства от имени народов могут брать на себя обязательства международного характера, как это имеет место в данном случае. Положение о членстве в Союзе государств сохраняется и в Лиссабонском договоре.
Государства-члены признают, что сначала европейские сообщества, а затем с 1993 г. и Европейский союз восприняли значительную часть функций государственной власти, однако это признание вовсе не равносильно отрицанию права на существование наряду с Союзом независимых государств-членов.