Европейская экономическая комиссия женева управление земельными ресурсами

Оплата управления земельными ресурсами

Все учреждения сферы управления земельными ресурсами должны обратить внимание на фундаментальную проблему, а именно: как обеспечить их жизнеспособность в век компьютерных технологий, когда жизненный срок большей части технического и программного обеспечения редко бывает более четырех лет, а часто – меньше. Чем

95

более капиталоемким становится учреждение, тем больше ему необходимо тратить на содержание оборудования и его замену, либо используя государственные средства, либо получая доход от своей собственной деятельности. Необходимо принять политические решения относительно того, кто платит за “техническое обновление”, поскольку это касается распределения национальных ресурсов. В странах с развитой экономикой системы регистрации правового титула на землю, как правило, являются самофинансируемыми, но многие картографические организации все еще зависят больше от финансовой поддержки со стороны правительства, чем от остальной части сообщества пользователей.

Есть две составляющие затрат: создание системы и ее содержание. Создание или перестройка национальной системы управления земельными ресурсами является дорогостоящим процессом, в котором затраты на съемку земель компенсировать намного труднее, чем затраты на формирование реестров правовых титулов. Даже при экономии за счет массовости работ затраты на перестройку устаревшей системы управления земельными ресурсами могут составить более 1 млрд. евро в зависимости от размера страны и точности материалов съемки.

Может потребоваться много времени, прежде чем количество сделок с землей достигнет критической массы и наладится поток доходов, который сможет оправдать вложение средств. В свое время экономика страны получит выгоду от необходимых капитальных затрат через деятельность на земельном рынке, создание кредитной и ипотечной систем, инвестирование в здания, фабрики и т. д. Исследования, проведенные в Великобритании, показали, что работа национального картографического управления была подкреплена вложениями, превышающими 150 млрд. евро. Это не цена службы, а лишь активы общества, которые так или иначе зависят от него.

При создании или перестройке системы управления земельными ресурсами возможно принять поэтапный подход и растянуть затраты во времени так, чтобы годовые расходы были приемлемы. Тем не менее, как правило, признается, что создание системы, в случае если мало что есть или еще нет ничего, нуждается в существенном уровне поддержки со стороны государства и, возможно, внешних источников, таких как Европейский Союз или Всемирный банк.

Содержание и совершенствование системы – это другой вопрос, но складывается общее мнение, что работа системы управления земельными ресурсами может стать самоокупаемой. Возможны следующие варианты добиться этого:

возмещения затрат нет, и все операции оплачиваются государством;

пользователи оплачивают затраты на предоставление данных, но не затраты на их сбор и обновление;

есть частичное возмещение затрат;

есть полное возмещение затрат;

есть прибыль, которая реинвестируется в развитие организации.

первом из них (a) нет возмещения затрат, и все операции оплачиваются государством. Это создает риск для системы, поскольку совершенствование работы и замена оборудования зависят от средств, выделяемых министерством финансов. Это

96

может быть оправданным для поддержки полного кадастра, который используется для сбора налогов, но препятствует альтернативным видам использования накопленных данных. Стимул невелик, чтобы создавать возможности получения доходов и уменьшать общее налоговое бремя. Выгодоприобретателями при этом подходе являются в основном те, кто уже имеет землю в собственности и, по крайней мере, теоретически богат, поскольку затраты на их сделки в сущности субсидируются теми, кто менее состоятелен. Более того, не действуя на предпринимательской основе, агентство начинает больше заботиться об удовлетворении потребностей бюрократии, чем о нуждах других потенциальных пользователей.

Второй вариант (b) предполагает оплату пользователем затрат на предоставление данных, но не затрат на их сбор и обновление. Это известно как ценообразование на основе предельных издержек. Теоретически ценообразование на основе предельных издержек позволяет пользователям требовать услугу на уровне, на котором дополнительные прибыли равны дополнительным затратам на предоставление услуги. Однако этот уровень трудно определить, поскольку могут быть дополнительные прибыли, которые являются внутренними для организации, поставляющей данные. Одним из следствий является нечестная конкуренция, когда учреждение предлагает коммерческую услугу, которая предлагается также частным сектором; его обязательства и возможности в качестве монопольного поставщика услуг могут привести к перекрестному субсидированию, что недоступно частным коммерческим организациям.

системе управления земельными ресурсами есть две категории пользователей: государственные и негосударственные. При возмещении предельных издержек с других государственных учреждений может взиматься плата за предоставление данных, но чаще затраты перекладываются на негосударственные организации и частных лиц. Этот подход позволяет, чтобы данные использовались вне учреждения, которое поставляет их, поскольку есть плата за дополнительную работу, необходимую для предоставления данных. Операционные издержки могут удерживаться на низком уровне, тем самым позволяя более бедным людям пользоваться услугами, но стимулов мало для улучшения обслуживания, поиска новых рынков или предоставления платных услуг. Учреждение по-прежнему остается зависимым от центрального правительства из-за финансирования поддержки всех аспектов системы, а также инвестиций в новые технологии.

При третьем варианте (c) существует, по крайней мере, частичное возмещение затрат при управлении земельными ресурсами, а в четвертом варианте (d) – полное возмещение затрат. Вариант (c) применяется все чаще, и учреждение, предоставляющее данные или услуги, взимает плату не только за обработку данных, но и за их сбор, хранение и ведение. Доля возмещаемых эксплуатационных затрат колеблется, но со временем неизбежно появляются обстоятельства, заставляющие увеличивать ее до тех пор, пока за счет платежей за услуги не станут покрываться все эксплуатационные затраты учреждения. Некоторые из этих платежей могут поступать из центральных или местных органов управления по соглашениям об уровне обслуживания, которые гарантируют, что учреждение будет предоставлять определенного вида имеющиеся данные и выполнять определенные функции по согласованной цене. Такое соглашение представляет собой контракт между учреждением и правительством, которое

97

обеспечивает фиксированный минимальный уровень поступлений в обмен на предоставление определенных товаров и услуг. Как правило, без таких соглашений для картографических организаций (включая кадастровые агентства) оказывается трудным получить достаточные средства от общественности. Для органов регистрации земель оказывается легче переложить свои затраты на пользователей путем взимания сборов за каждую регистрируемую сделку, и, в результате, они, вероятнее всего, достигнут полного возмещения затрат.

Существует опасность того, что операционные затраты будет удерживать некоторых граждан от регистрации передачи прав на недвижимость, давая в результате неорганизованные земельные рынки, действующие параллельно с организованными. Операционные затраты должны быть низкими, если необходимо побуждать людей использовать систему. В то время как занижение цен может содействовать использованию данных и дать объемы сделок на уровне, достаточном, чтобы получить более низкие удельные затраты благодаря экономии за счет массовости работ, остается опасность того, что те, кто не является пользователем, в том числе бедное население, будут субсидировать состоятельных собственников земли.

при частичном, и при полном возмещении затрат деньги, которые взимаются поставщиком данных и услуг, могут отдаваться в министерство финансов или же они могут быть реинвестированы учреждением, отвечающим за сбор этих платежей. В некоторых странах весь доход должен отдаваться в министерство финансов, а в других странах организациям разрешено расходовать дополнительный доход на замену оборудования и развитие кадров. В любом случае организациям необходимо работать на коммерческой основе, и это, в свою очередь, скорее сделает их более эффективными и более ответственными перед пользователями их товаров и услуг.

Мысль о том, что правительственное агентство является коммерческим предприятием, требует существенного сдвига в культурных представлениях, что может оказаться очень трудным для тех, кто вырос в среде, управляемой центральной государственной службой. В действительности, коммерческий подход должен привести к большей ответственности и более хорошему обслуживанию исходя из того, что люди хотят и в чем нуждаются, а не из того, что лица, находящиеся у власти, по традиции сочли благом для всего общества.

Оборотная сторона состоит в том, что есть опасность того, что финансовые стимулы, которые полезны отдельным учреждениям, станут не совместимыми с общими государственными целями, мешая сотрудничеству с другими государственными организациями, которые работают по другим бизнес-планам. Должен быть единый подход в правительстве относительно затрат на предоставление информации, и, следовательно, возмещение затрат должно происходить в рамках единой государственной информационной структуры. Были случаи, когда одна и та же информация могла быть получена в одной государственной организации за плату, а в другой – бесплатно.

Многие соглашения по возмещению затрат заключались специально при отсутствии прозрачности и недостаточных механизмах отчетности и контроля. Некоторые соглашения не согласуются со здравыми экономическими принципами и могут

98

нарушать распределение средств, что, в конечном счете, может привести к снижению уровня жизни. Возмещение затрат должно осуществляться в рамках политики, которая является последовательной в системе государственного управления и прозрачной для пользователей и конкурентов в частном секторе.

Основы информационной политики должны соответствовать международным нормам.

Европейском Союзе издана, например, Директива об информации государственных учреждений № 2003/98ЕС, которая посвящена использованию и коммерческому применению документов государственных учреждений другими пользователями. Она требует побуждать учреждения государственного сектора к тому, чтобы сделать информацию более широкодоступной. Она не содержит обязательства разрешать дополнительное использование документов; скорее, она оставляет решение, разрешать ли это использование, за странами-членами. Базовая информация, такая как законы и постановления, должна предоставляться бесплатно, а за другую информацию может взиматься разумная плата. В случае если плата взимается, совокупный доход не должен превышать общие затраты на сбор, изготовление, репродуцирование и распространение документов вместе с приемлемой прибылью на вложенные средства, разумно учитывая требования к самофинансированию соответствующего учреждения государственного сектора. Затраты на изготовление документов включают стоимость их создания и сличения, а затраты на распространение могут включать также затраты на средства поддержки пользователя.

Данные поземельной книги и кадастра являются информацией государственных учреждений, но возникают вопросы защиты прав на неприкосновенность частной жизни, так как многие из элементов данных носят персональный характер. Ясно, что раскрытие количества сделок, обработанных органом сферы управления земельными ресурсами, подпадает под действие Директивы, но, следует ли раскрывать сведения о частной собственности на землю, принадлежащую гражданину, зависит от того, как страна-член толкует Директиву. Здесь есть параллель со здравоохранением, где статистика о количестве сделанных операций или продолжительности ожидания людьми операции является достоянием общественности, но сведения о состоянии здоровья отдельного человека являются конфиденциальными.

Подводя итог, можно сказать, что возмещение затрат может обеспечивать значительные средства для повышения эффективности производства информации и оказания услуг. Его принятие должно соответствовать политическим целям, и следует позаботиться об обеспечении того, чтобы оно не подавляло конкуренцию или не имело слишком большого влияния на допустимую роль частного сектора. Оно годится не для всех информационных продуктов и услуг, но, если оно применяется, оно может обеспечить, чтобы те, кто обращается за информацией, оплачивали затраты.

Когда принят этот подход, организации должно быть позволено влиять на свой собственный доход путем активного продвижения ее услуг на рынок и позволено соответственно устанавливать для себя количество персонала. Ей должно быть позволено занимать деньги на официальном рынке для инвестирования в модернизацию, и она должна вести самостоятельную систему бухгалтерской отчетности. Предпочтительно, ей должно быть позволено устанавливать свой собственный уровень оплаты труда сотрудников с учетом общенационального уровня и

99

принимать решения по собственной внутренней организации, включая выбор мест для создания отделений. Что очень важно, так это то, что она должна иметь профессиональную управленческую структуру и административную коллегию и обеспечивать подготовку руководящих кадров старшего уровня, чтобы обеспечить высшее качество работы