Экологический контроль

Объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю

В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» [3] Правительство Российской Федерации утверждает 29 октября 2002 г. перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации являются:
а)объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам,
ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации
и связи;
б)объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности,
относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и
наркотических средств;
в)объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной
собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации;
г)объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод,
территориального моря, исключительной экономической зоны и
континентального шельфа Российской Федерации;
д)объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:
-природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и
Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;
-редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв Российской Федерации, и леса;
-зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в том числе подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации;
-природные объекты Байкальской природной территории.
Объектами, способствующими трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающими негативное воздействие на окружающую среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации являются:

а)объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го

класса опасности;
б)объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или
относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы;
в)объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
г)объекты, расположенные на территории водосборных площадей
трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным
способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные
водные объекты;
д)объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к
категории опасных производственных объектов, на которых производятся,
используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются,
уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей
природной среды.

Официальные данные позволяют утверждать, что социально- экологическая ситуация в России продолжает ухудшаться, что характеризуется следующим:

• 
  отсутствием снижения в удельном потреблении природных и энергетических ресурсов на единицу выпускаемой продукции;
  
• 
  ростом удельных выбросов и сбросов в окружающую среду, объемов образования отходов, несмотря на снижение производственных мощностей по сравнению с 1990 годом;
  

-старением основных производственных фондов, что приводит к росту числа техногенных аварий;
-крайне недостаточными темпами обновления или строительства новых объектов природоохранного назначения;
-увеличением степени и площади антропогенного воздействия на биосферу вообще и на окружающую среду в пределах населенных пунктов, в частности;
-сокращением биоразнообразия, разрушением природных экосистем и негативной трансформацией рекреационных территорий;
-введением в биологические циклы новых антропогенных веществ, соединений, микроорганизмов и материалов, воздействие ( включая суммарное) которых на организм не изучено;
-положительной динамикой по заболеваемости и смертности населения, особенно проживающих на урбанизированных территориях, обусловленных влияниям экологически вредных факторов;
и т.д.
При этом факторами, способствующими снижению качества окружающей среды являются:
-отсутствие экономической основы для реализации эффективной экологической политики ( пробелы в правовом регулировании налогообложения, недостаточность объема выделения средств из бюджета на природоохранные цели, отсутствие стимулов в развитии экопредпринимательства и внедрении новых технологий и т.д.)
-декларативность, противоречия, недоработки действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего правоотношения в данной сфере;
- разрушение системы государственного экологического контроля; -неэффективность механизмов государственной экологической экспертизы,
нормирования и лицензирования;
-недостаточная прозрачность процесса формирования и расходования финансовых средств, выделяемых на охрану окружающей среды;
- стабильное снижение имиджа природоохранной работы в общественном мнении;
- отторжение населения от участия в принятии экологически значимых решений, нарушения прав граждан на информацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;
-подавление государством правового института общественного экологического контроля;

• 
  фактическая централизация функций государственного экологического контроля при полном отсутствии ответственности государственных органов за состояние окружающей среды;
  
• 
  фактическое отсутствие у органов местного самоуправления необходимых полномочий по реализации целенаправленной экологической политики;
  

и т.д.
В этих условиях одной из эффективных мер может стать организация действенного, экономически подкрепленного, поддержанного населением экологического контроля
Европа давно поняла важность лозунга о соблюдении триединого приоритета «Человек, общество, природа» и Всемирная торговая организация, в которую входят
ныне 145 стран-членов и 30 стран-наблюдателей, вывела вопрос безопасности продукции на первый план.
В Европейской комиссии действует 70 директив и 20 постановлений по безопасности продукции, в том числе директива «О комплексном контроле предотвращения загрязнений». 18% продукции в ЕС проходят через процедуру обязательной сертификации. При этом не допускается перемещение отходов из одной среды в другую, учитывается уровень загрязнения окружающей среды, снижение энергоемкости и материалоемкости при основном показателе наилучшей модели организации производства
Природопользование и охрана окружающей среды стали одной из новых сфер взаимодействия между Европейским Союзом и Россией.
В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1997 года указывается, что «Стороны признают, что важным условием укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является аппроксимация законодательства. Россия будет стремиться сделать так, чтобы ее законодательство постепенно стало совместимым с законодательством Сообщества. Аппроксимация законов будет распространяться на следующие области, и в частности, ... на охрану окружающей среды». А статья 69 Соглашения устанавливает, что «Стороны будут развивать и укреплять свое сотрудничество в сфере охраны окружающей среды и здоровья человека ...Сотрудничество будет осуществляться, в частности, через:... совершенствование законов в направлении стандартов Сообщества».
В соответствии с Соглашением о Партнерстве и Сотрудничестве , стороны обязаны форсировать сотрудничество в области защиты окружающей среды и здоровья людей , для чего требуется гармонизация законодательной базы РФ со стандартами Европейского Сообщества. Данное намерение получило подтверждение Совета ЕС в Кельне 3-4 июня 1999 г., где в целях реализации Соглашения была принята Коллективная Стратегия ЕС по отношению к России, первоначально сроком на четыре года.
В связи с вступлением Росси в ВТО экономическое регулирование в области охраны окружающей среды и рационального природопользования приобретает важнейшее значение в достижении устойчивого развития страны. При этом Россия в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» [2] в скором времени обязалась перейти на европейские стандарты.
Итак , Россия в течение ближайших 5 лет должна закончить перестройку своей правовой системы, в том числе в вопросах охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с Директивой по комплексному контролю и предупреждению загрязнения окружающей среды (ККПЗ) и сопутствующими документами ЕС. Сроки очень жесткие, необходимо провести огромную работу по реконструкции экономики, поскольку ЕС не допустит , чтобы российская птица-тройка влетела на полном скаку в экономическое европейское пространство. В этом процесс наша страна будет использовать не галопирующий бег, а скорее тяжелой «рысью» приближаться к европейскому уровню.
Мы приближаемся к истечению второго года действия ФЗ «О техническом регулировании», но кроме нескольких процедурных ведомственных документов , ничего нового в национальном правовом поле по вопросам стандартов безопасности не появилось. Так , постановление Госстандарта России от 30 января 2004 года №4 «О национальных стандартах Российской Федерации», повторяя требования закона, лишь признает национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 года. А также устанавливает, что до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений.
Однако, административные методы управления природоохранной деятельностью сами по себе не обеспечат экологической безопасности. Экономический же механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды пока слабо стимулирует природоохранную деятельность предприятий, природные ресурсы имеют слишком незначительную стоимость (или не имеет ее вообще, как атмосферный воздух) и экология все еще затратна.

Скорое вступление России в ВТО и введение в действие федерального закона «О техническом регулировании» поставило перед всеми субъектами федерации проблему обеспечения безопасности продукции и процессов ее производства, что требует принятия немедленных мер по внедрению стандартов ИСО-Р- 9000 по качеству продукции и ИСО-Р-14000 по созданию систем управления окружающей средой на всех предприятиях-природопользователях республики. В противном случае наши предприятия при вхождении России в европейскую экономику станут банкротами или будут поглощаться зарубежными фирмами. С учетом указанного требуется регламентировать внутренний экологический аудит на предприятиях и в кампаниях с созданием систем управления окружающей средой на предприятиях , установить принципы и формы взаимодействия производственного экологического контроля с другими видами экоконтроля, создавать системы добровольной экологической сертификации, вводить в действие знак соответствия «Экологически чистая продукция» и Положение о нем, реанимировать экологический аудит, интерес к которому у предприятий пропал ввиду некомпетентности и авантюрности действий ряда аудиторских фирм, а главное- создать регулируемый рынок работ и услуг природоохранного назначения.

Последней цели может служить законопроект РБ «О предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды», который даст правовую основу для формирования и развития экологических услуг и работ. Статья 17 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [3] и иные федеральные законы предоставляют субъектам федерации право разработки и принятия такого закона, дающего правовые механизмы регулирования такого рынка. Республиканский закон может содержать прямо предусмотренные федеральным законом налоговые и иные льготы для экологически эффективной деятельности, порядок отнесения хозяйственной деятельности к разряду экологической, порядок проведения конкурсов на государственные заказы по правительственным и муниципальным программам, механизмы льготного кредитования, аренды помещений и земельных участков, ускоренной амортизации имущества и т.д. Особенного внимания требует сфера переработки и вторичного использования отходов производства и потребления, как наиболее быстро окупаемая. Признание в законе экологически эффективной деятельности как приоритета в экономической политике республики позволит создать в РБ тысячи новых рабочих мест, приобрести сотни новых налогоплательщиков- юридических лиц, а главное -будет иметь реальный и конкретный экологический эффект. В результате активизации экологического предпринимательства сократятся выбросы в атмосферу и в водоемы, площадь и объем свалок, отходы будут трансформироваться в доходы, будут созданы стимулы для повышения культуры производства и обеспечения экологической безопасности для населения.
Таким образом, именно новое законодательство может стать долговременным эффектом текущего Года окружающей среды и позволит достичь заметных успехов в деле сохранения природной среды и стабилизации экологически обусловленной заболеваемости населения республики, послужит образцом для внедрения новых форм экологической работы в регионах России.
Реализация конституционных прав человека на благоприятную окружающую среду, на получение экологической информации, на участие в принятии экологически значимых решений, на доступ к правосудию являются важнейшей государственной функцией в современных условиях и требуют высокого уровня экологического правосознания нашего общества. В условиях реально проявляющей себя глобальной экологической катастрофы государство должно максимально использовать все правовые механизмы для защиты населения от негативного влияния окружающей среды природных и техногенных катаклизмов, но сделать это без участия субъектов федерации будет попросту невозможно.
Отсутствие четкого взаимодействия по вопросам экологического контроля между центром и регионами (не говоря уже о муниципальном уровне) на сегодняшний день блокирует усилия государства в этом направлении.
Некую попытку разграничения полномочий в сфере экологического контроля между центром и регионами сделало Правительство РФ постановлением от 29 октября 2002 г №777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю».
Увы, и она стала примером некомпетентности в подготовке такого рода документов. В частности, можно сделать следующие замечания:
- указанный нормативный акт вопреки своему названию является перечнем критериев для определения объектов контроля, но не самих объектов;
-формулировки некоторых критериев довольно размыты и могут иметь двоякое толкование;
-отсутствует указание на обязанность МПР РФ с участием органов власти субъектов федерации разработать перечни конкретных объектов контроля, а также порядок составления и утверждения этих перечней;
-из сферы контроля выпадают такие объекты, как транснациональные компании, совместные предприятия, иностранные юридические лица и т.д.
Указанное постановление является полумерой и не решает проблему разграничения функций (или порядка совместной деятельности) в вопросах экологического нормирования, лицензирования природопользования и обращения с опасными отходами, экологической экспертизы, реализации природоохранных программ и иных мер экономического стимулирования охраны окружающей среды т.д.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ исключил из полномочий субъектов федерации право экологического контроля. Кстати Кодекс об административных правонарушениях РФ тоже не дает регионам право контроля за соблюдением водоохранного законодательства. Комитет по экологии Государственной Думы РФ считает, к примеру, что государственный экологический контроль в регионах будут осуществлять соответствующие федеральные органы, которые совместно с муниципальным экологическим контролем с одной стороны и квалифицированным общественным контролем с другой стороны при наличии службы по мониторингу окружающей среды и будут составлять систему управления природоохранной деятельностью в стране. Однако такая точка зрения представляется ошибочной не только потому , что статья 72 Конституции РФ прямо относит природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Отсутствие органа управления природоохранной деятельностью в регионах полностью затормозит выполнение местных природоохранных программ, а при крайней малочисленности федеральных органов и при массовости экологических правонарушений государственный контроль будет неэффективен. Причем уповать на результативность муниципального экологического контроля не приходится по причине слабости демократических институтов на местах и зависимости местных бюджетов от промышленных предприятий. Контроль со стороны общественных экологических организаций тоже проблематичен, поскольку таковых в настоящее время в районах и малых городах попросту нет в наличии в результате многолетней политики подавления государством активности граждан в этих вопросах. Кроме того, наивно предполагать, что статус федерального органа контроля может в значительной мере ограничить местнические влияния на этот контрольный орган.
К тому же Совет Государственной думы РФ 26 октября 2004 года принял решение о рассмотрении законопроекта по внесению изменений в ст. 23.29 КоаП РФ в части предоставления государственным инспекторам субъектов федерации полномочия по привлечению к ответственности за правонарушения в области использования и охраны водных объектов.
Поэтому, наиболее целесообразно иметь в регионах совместный орган государственного экологического контроля, который будет обладать полномочиями по координации всех других форм экологического контроля, осуществляя свою деятельность гласно и при поддержке общественности.[4]