7-mavzu. Byudjetlararo munosabatlar ma’ruza mashg’uloti rejasi

Budjetlararo munosabatlarning jahon tajribalari



Aksariyat etakchi tadqiqotchilarning fikricha, soliq vakolatlarining hukumatning turli bo’g’inlari o’rtasida taqsimlanishi byudjetlararo munosabatlarni tashkil etishda muhim o’rin egallaydi. Shuni ta’kidlash joizki, daromadlarning davlat hokimiyatining turli bo’g’inlari o’rtasida taqsimlanishi xarajat vakolatlarini nomarkazlashtirish tamoyilidan kelib chiqadi hamda mos ravishda, hududiy va mahalliy hukumat organlarining funktsiyalarini (ma’muriy-hududiy birliklar aholisiga to’g’ridan-to’g’ri davlat xizmatlarini ko’rsatishni) kengaytirish orqali amalga oshiriladi. Bunda hukumatning turli bo’g’inlari o’rtasida soliqli daromadlarning ma’lum turlarini to’liq biriktirib qo’yish bilan muammo hal etilmaydi. Aksariyat hollarda, soliqli daromadlarni va soliq vakolatlarini biriktirishning turli sxemalari mavjudligi va uni tadbiq etish muammoning echimi bo’lishi mumkin.
Soliq vakolatlarini hukumatning markaziy va mahalliy organlari o’rtasida taqsimlash muammosini hal qilish bo’yicha ikki xil yondoshuvni kuzatish mumkin: soliq vakolatini taqsimlashning an’anaviy modeliga ko’ra, mahalliy hukumat organlarining o’z (ya’ni, ma’lum hudud darajasida tartibga solinadigan) soliq bazasi, huddi shu an’anaviy model asosida amalga oshirilishi zarur bo’lgan xarajat majburiyatlaridan doimo kichik. Bunday nomuvofiklik natijasida byudjet tizimida yuzaga keladigan nomutanosiblikni byudjetlararo hisob-kitoblar yordamida tenglashtirish zaruriyati paydo bo’ladi. An’anaviy tahlil doirasida ta’kidlanishicha, hududiy darajaga ko’plab soliq vakolatlarining berilishi hududlar o’rtasida resurslar taqsimotida nomutanosiblikni kuchaytiradi. Soliq vakolatlarini samarali taqsimlashning asosiy maqsadi ham bunday nomutanosibliklarni minimallashtirish hisoblanadi. Shuningdek, ushbu holatda, byudjetlararo transfertlarni tartibga soladigan tizimga katta e’tibor karatiladi. Agar mamlakat bo’yicha soliq bazasi nomutanosib tarzda taqsimlangan bo’lsa, unda soliqqa tortish vakolati markaziy hukumatga tegishli bo’lishi lozim.
Byudjetlararo munosabatlarda, nafaqat respublika byudjetining mahalliy byudjetlar bilan munosabatlari, balki hududiy byudjetlarning ham mahalliy byudjetlar bilan munosabatlari o’rtasida yuzaga chiqadigan muammolar etarlicha o’rganilmaganligi namoyon bo’ladi.
Bizning fikrimizcha, byudjetlararo munosabatlarni takomillashtirishda asosiy e’tiborni hududlarning iqtisodiy holatini yaxshilash va shu asosda ular byudjet potentsialini mustahkamlashga qaratish kerak. Shundagina byudjetlararo pul oqimlarini minimallashtirishga erishiladi.
Ma’lumki, byudjetlararo munosabatlarni tashkil etish mamlakatdagi davlat qurilishi bilan bevosita bog’liq. Unitar davlatlarga byudjet resurslari markazlashish darajasining yuqori bo’lishi hamda mahalliy byudjetlar byudjet huquqi va majburiyatlari hajmining nisbatan past bo’lishi xosdir. Federativ asosdagi davlat qurilishiga ega davlatlarda esa byudjetlararo munosabatlar byudjet federalizmining bir qismi hisoblanadiki, u vakolatlar va javobgarlikni byudjet tizimi bo’g’inlari o’rtasida mutanosib taqsimlashni, turli darajadagi byudjetlarning nisbatan mustaqilligini nazarda tutadi. Hozirgi kunda o’tish iqtisodiyotidagi xoh federativ, xoh unitar davlat qurilishiga ega bo’lgan ko’pchilik mamlakatlarda byudjetlararo munosabatlar islohotlari byudjetlarning nomarkazlashuvi doirasida amalga oshirilmoqda. Nomarkazlashuv – islohotlarning so’nggi maqsadi emas. U faqat aholining ehtiyojlariga muvofiq tarzda samarali ijtimoiy xizmatlarni ularga etkazishning ta’sirchan usulidir.
Rivojlangan davlatlarda alohida elementlari o’zgarib turadigan byudjetlar o’rtasidagi munosabatlar tizimi allaqachon ishlab chiqilgan. O’tish iqtisodiyotiga xos bo’lgan davlatlar uchun islohotlarni o’tkazish va byudjetlar o’rtasidagi munosabatlarni qurishga yangi tamoyillar va sharoitlarda olib borish xarakterlidir. O’tish iqtisodiyotiga xos bo’lgan ko’pgina davlatlarning byudjetlar o’rtasidagi munosabatlarni isloh qilishda ilgarilab ketishi, ularning tajribasini o’rganish, xatolarini tahlil qilish va O’zbekiston uchun saboq bo’ladigan jihatlarini topish vazifasini oldimizga qo’yadi.
Jahon tajribasi shuni ko’rsatadiki, byudjetlararo munosabatlar muammolarini hal qilishda quyidagi uchta masala ko’ndalang qo’yiladi:

• 
  turli darajadagi byudjetlar o’rtasida daromadlarni taqsimlash;
  
• 
  byudjetlar o’rtasida xarajatlarni moliyalashtirishdagi vakolatlarni chegaralash;
  
• 
  bir pog’onadagi byudjetdan boshqasiga mablag’larni turli shakllarda qayta taqsimlashga asoslangan byudjetni boshqarish va tartibga solish.
  

Jahon amaliyotida soliq vakolatlarini taqsimlashning quyidagi modellari keng qo’llaniladi:

• 
  soliq solish manbalarini taqsimlash va ulardan alohida-alohida foydalanish;
  
• 
  soliq solish bazasidan birgalikda foydalanish;
  
• 
  olingan soliqli daromadlarni markaziy va mahalliy hukumatlar o’rtasida bo’lib olish.
  

Jadvaldan ko’rinib turibdiki, turli davlatlarda soliq vakolatlarini taqsimlashning turlicha modellaridan foydalaniladi. Masalan, Germaniya modelida olinadigan daromad soliqlari federatsiya va erlar byudjetlari o’rtasida taqsimlanishi ustunlikka ega bo’lsa, Kanada va AQSh da soliq daromadlarini taqsimlash qo’llanilmaydi¹.
Rossiya byudjet tizimi darajalari o’rtasida soliq vakolatlarini taqsimlashning uchta asosiy shakllarining hammasi rasmiy ravishda ishlatiladi. Bunda, barcha darajalardagi byudjetlar o’rtasida federal soliqlarni taqsimlash ustunlikka ega, ahamiyatiga ko’ra ikkinchi o’rinda daromad bazasini birgalikda ishlatish shakli hisoblanadi, manbalardan bir-biridan alohida holda foydalanishdan nisbatan kamroq foydalaniladi. Amaliyotda barcha federal soliqlar markaz va federatsiya sub’ektlari o’rtasida taqsimlanadi. Oqibatda, pul oqimlarini qayta taqsimlash, soliqlarni hisobga o’tkazish va ularni me’yorlar asosida taqsimlash borasida doimiy kelishuvlar yuzaga keladi.
Tartibga soluvchi soliqlarning normativlar asosida taqsimlash muammosi O’zbekiston Respublikasi uchun ham dolzarb muammolardan hisoblanadi. Byudjetlar o’rtasidagi munosabatlarni isloh qilishni amalga oshirayotgan ko’pchilik davlatlar tajribalarining ko’rsatishicha, tabaqalashgan va har yilda o’zgaradigan me’yorlardan barqaror me’yorlarga o’tishga intilish kuchli. Barqaror me’yorlar Sharqiy Evropa mamlakatlarida qo’llaniladi. Islohotlar doirasida Rossiya, Qozog’iston va Qirg’iziston ham byudjetlararo munosabatlarda barqaror me’yorlarni qo’llab kelmoqda. Bu holat shu bilan izohlanadiki, me’yorlarning har yili o’zgarib turishi mahalliy byudjetlar tomonidan o’z daromadlarini prognoz qilishni qiyinlashtiradi va ularning daromad qismining barqarorligiga putur etkazadi. Soliqlar bo’yicha me’yorlar Moliya vazirligi va viloyat boshqaruv organlari o’rtasidagi muvofiqlashtiruv, kelishuvlar asosida o’rnatilishi bois alohida olingan mintaqalarga sub’ektiv tarzda yondoshish ehtimolini yuzaga keltiradi.
Qirg’izistonda me’yorlar bo’yicha uchta asosiy soliq (yuridik shaxslar foydasiga solinadigan soliq, jismoniy shaxslarga solinadigan daromad solig’i va aktsizlar), Qozog’istonda ikkita (foyda solig’i va aktsizlar) taqsimlanadi. Soliq tushumlari ichida eng barqaror balgan QQS to’lig’icha respublika byudjetiga o’tkaziladi va subventsiyalar va dotatsiyalar shaklida nisbatan kam ta’minlangan mintaqalarga qayta taqsimlanadi.
O’zbekistonda esa ko’rsatilgan barcha soliqlar bo’yicha normativlar har yili qayta ko’rib chiqiladi va hududlarning iqtisodiy potentsiali hamda byudjet ta’minoti ko’rsatkichlariga qarab Prezident Qarori bilan belgilanadi. Normativlarning qat’iy belgilanishining ijobiy tomonlari bilan birgalikda salbiy tomonlari ham mavjud. Qo’shni davlatlarning tajribalarini o’rganish ular yo’l qo’ygan xatolarga yo’l qo’ymaslik va ular amaliyotidan tegishli xulosalar chiqarishga imkon beradi. Birinchidan, Qirg’iziston va Qozog’iston tajribalari ko’rsatishicha, chegaralangan me’yorlarni belgilash moliyaviy resurslarni ma’lum darajada qayta taqsimlash zaruratini tug’diradi, ya’ni dastavval respublika byudjetiga soliqdan ajratmalar ko’rinishida mablag’lar markaziy byudjetga tushadi, so’ngra barcha mahalliy byudjetlarga istisnosiz ravishda subventsiya ko’rinishida mablag’lar taqsimlanadi. Tabiiyki, bunday hol qarama-qarshi moliyaviy resurslar oqimining ko’payishiga olib keladi, bu esa moliya tizimidagi munosabatlarning sezilarli darajada murakkablashuviga olib keladi.
Ikkinchidan, yagona me’yor miqdorini belgilash masalasi ham muammoligicha qolmoqda. Masalan, Qirg’izistonda 35 foizli me’yorni belgilash Bishkek tomonidan tartibga solinadigan soliqlarning 65 foizini respublika byudjetiga o’tkazgani xolda, respublika byudjetidan subventsiyalar va toifalashtirilgan grantlarni olish vaziyatini vujudga keltiradi. Shu sababli hozirgi vaqtda mazkur mintaqa uchun belgilangan me’yorlarni o’zgartirish masalasi turmoqda.
Qozog’istonda ham belgilangan 50 foiz me’yorlarda alohida olingan mintaqalarning daromadlari ularning xarajatlaridan ortib ketmoqda. Shu sababli mahalliy byudjetlar daromadlarining xarajatlardan oshib ketishi hollarida byudjet tomonidan ushbu farqni qaytarib olish ko’zda tutilgan, ya’ni ular qonun hujjatlarida belgilangan summalar chegarasida Ostona va Olma-ota shaharlari byudjeti va viloyatlar byudjetlari tomonidan respublika byudjetiga o’tkaziladi hamda Maslahatlar¹ qarorlarida belgilangan summalar chegarasida tumanlar va shaharlar byudjetlaridan viloyat byudjetiga rasmiy transfertlar shaklida o’tkazib beriladi.
Sharqiy Evropaning alohida olingan mamlakatlarida shunga o’xshash oqibatlar oldindan hisobga olingan bo’lib, mahalliy va umumdavlat (tartibga solinuvchi) soliqlarining zaruriy qismi hisobiga eng ko’p ta’minlangan mintaqalarning xarajatlarini qoplash imkoniyatlaridan kelib chiqqan holdagi me’yorlar darajalari o’rnatilgan. Bunday yondoshuv ushbu mintaqa uchun moliyaviy resurslarning o’zaro oqimlari paydo bo’lishining oldini oladi.
Me’yorlar asosida soliqlarni byudjetlar o’rtasida taqsimlash avvalambor rejalashtirilgan soliq ko’rsatkichlariga taalluqlidir. Biroq, mahalliy byudjetlarning daromad bazalarini mustahkamlashni rag’batlantirish, ularning soliq bo’yicha tushumlarini ko’paytirish nuqtai nazaridan, rejalashtirilgan soliq bo’yicha tushumlaridan ortiqcha tushumlarni taqsimlash mexanizmi ham muhim ahamiyat kasb etadi. Shunday mexanizm Qirg’iziston Respublikasida qo’llanilmokda. Rejalashtirilgandan ortiqcha olinadigan soliq tushumlari uchun me’yor 75 foizni tashkil qiladi, ya’ni rejalashtirilgandan ortiq yig’iladigan barcha soliqlardan 75 foizi mahalliy byudjetlar ixtiyorida qoldiriladi, bu esa o’z navbatida ular uchun soliqlarni yig’ishga qiziqishini yanada kuchaytiradi.
Jahon tajribasining ko’rsatishicha, byudjet transfertlarini taqsimlash anchagina murakkab masala hisoblanadi. Agar transfertlar markaziy hukumatning faqatgina makroiqtisodiy maqsadlariga ko’ra belgilanganda edi, unga nisbatan diskriminatsion yondoshish maqsadga muvofiq bo’lar edi. Biroq, byudjet tiniqligini ta’minlash uchun mahalliy hokimiyat organlariga o’z byudjet operatsiyalarini rejalashtirish va markaziy hukumatning siyosiy maqsadlarini oydinlashtirish imkonini beruvchi me’yorlashtirilgan hisob-kitoblar kerak bo’ladi.
O’tish davri iqtisodiyotiga xos bo’lgan ko’pchilik mamlakatlarda transfertlarning jamlangan hajmi markaziy hukumat tomonidan belgilanadi. Vengriyada u har yili byudjet jarayoni doirasida hisoblanadi va markaziy hukumat tomonidan olib borilayotgan byudjet cheklashlari qattiq siyosatiga bog’liq bo’ladi. Xuddi shunday vaziyat Polshada ham kuzatiladi. U erda transfertlarning hajmi nisbatan tiniq va oldindan taxmin qilish mumkin bo’lib, u formula yordamida hisoblanadi. O’tish iqtisodiyotini boshqa mamlakatlarda (Bolgariya, Latviya, Litva, Gruziya, Qirg’iziston, Rossiya) axborot tomondan kengroq ochiqlik va byudjetlar o’rtasidagi transfertlarni taqsimlashning asoslanganligini ta’minlash bo’yicha choralar qabul qilingan.
Jahon banki mutaxassislari tomonidan keltirilgan aniq formulalarning tahlili ko’rsatishicha, ularning har biri tuzatishlar kiritilishini talab qiladi va undan so’ng ular yanada samaraliroq bo’lishlari mumkin. Bunda ijobiy holat bo’lib, ushbu formulalar ko’pgina mamlakatlarda xarajatlarning aniq darajalarining tegishli ko’rsatkichlarini, ya’ni aholining soni va yoshi bo’yicha tarkibini hisobga olishi hisoblanadi. Ikkita mamlakatda (Latviya, Litva) esa ba’zi bir holatlarda gorizontal tenglashtirish ham hisobga olinadi.
O’tish iqtisodiyotiga xos bo’lgan ko’pgina mamlakatlarda mablag’ jalb qilish amaliyoti submilliy va mahalliy darajalarda o’z rivojini topdi. Mablag’ jalb qilishlar bir qancha manbalardan, jumladan yuqori darajadagi byudjetlardan, submilliy va milliy moliya institutlaridan hamda xususiy kapital bozoridan amalga oshiriladi. Bunda, mablag’ jalb qilishlar zayomlar yoki obligatsiyalarni chiqarish shaklida amalga oshiriladi. Ushbu mamlakatlardagi mablag’ jalb qilish amaliyotini kuzatish, har bir mamlakat bo’yicha ushbu instrumentni rivojlanish darajasi sezilarli darajada o’zgaruvchan bo’lib, u ushbu mamlakatlardagi byudjetlar o’rtasidagi munosabatlarni isloh qilish elementlariga mos keladi.
Shunday qilib, turli mamlakatlar tajribalarini umumlashtirish byudjetlararo munosabatlarning tashkil qilinishiga turlicha yondoshuvlar mavjudligidan dalolat beradi va O’zbekiston byudjetlararo munosabatlarini takomillashtirish borasida qator saboqlar olishga imkon beradi: