Sezione di controllo per la Regione Siciliana

CORTE DEI CONTI

Sezione di controllo per la Regione Siciliana

______________________

La FINANZA LOCALE IN SICILIA

2013-2014

Magistrato relatore: dott. Francesco Albo

Hanno collaborato all’indagine:

• 
  dott.ssa Giuseppina Saccaro;
  
• 
  dott. Salvatore Calì
  

Depositata in segreteria

Sommario

1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI E METODOLOGICHE 5

2. CENNI SUL PROCESSO DI RIORDINO DELLE FUNZIONI DI AREA VASTA 7

3. BREVI CONSIDERAZIONI SUL PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI NEGLI ENTI LOCALI SICILIANI. 9

4. ANALISI DEI DATI - LE ENTRATE 15

5. ANALISI DEI DATI – LE SPESE 73

6. EQUILIBRI GENERALI E RISULTATI DELLA GESTIONE ECONOMICO FINANZIARIA. 90

7. CRITICITÀ DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO. IN PARTICOLARE, I DEBITI FUORI BILANCIO. 105

8. L’ESPOSIZIONE DEBITORIA NEI CONFRONTI DEGLI ATO RIFIUTI 113

9. DEFICITARIETA’ STRUTTURALE, RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE E DISSESTO FINANZIARIO 124

10. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA- DOTAZIONI ORGANICHE E SPESA DI PERSONALE. 136

11. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA – IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO 152

12. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE E DI SINTESI 156

1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI E METODOLOGICHE

1.1 Con deliberazione n. 164/2015/INPR, la Sezione di controllo per la Regione siciliana ha inserito nel proprio programma annuale un’indagine sullo stato della finanza degli enti locali in Sicilia, con l’obiettivo di evidenziarne gli aspetti più significativi nell’attuale fase congiunturale, connotata anche da una delicata transizione nell’ambito del processo istituzionale di riordino delle funzioni di area vasta.

La presente relazione, avvalendosi di un quadro conoscitivo basato principalmente sull’analisi dei rendiconti di gestione, mira a delineare gli andamenti complessivi della finanza locale per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti locali siciliani, sottolineandone, al contempo, le principali anomalie e criticità.

Ai fini di una compiuta valutazione della situazione della finanza provinciale, su cui verrà ad incidere il processo di riordino, tuttora in itinere, delle funzioni di area vasta, sarà dedicato uno specifico capitolo sui liberi Consorzi comunali, al fine di fornire utili elementi conoscitivi per una più efficace architettura del sistema.

1.2 La presente relazione prende in esame principalmente i dati contenuti nei rendiconti 2013 degli enti locali siciliani, acquisiti telematicamente dal sistema Sirtel e rielaborati attraverso il data warehouse “ConosCo”, nonché le relazioni degli organi di revisione contabile degli enti locali, trasmesse ai fini del controllo finanziario di cui all’art. 1, commi 166, e ss. della legge n. 266 del 2005 ed acquisite dal sistema Siquel.

Il campione oggetto di analisi finanziaria è statisticamente rappresentativo, essendo costituito dalla totalità dei liberi Consorzi comunali e da 325 comuni, con una popolazione pari all’89 per cento circa del totale.

Per i dati Siquel, la popolazione rappresentata è pari al 94,3 per cento del totale¹.

Per quanto concerne la tematica del personale, una rilevante novità rispetto agli anni precedenti è costituita dall’utilizzo dei dati tratti dal conto annuale di cui all’art. 60 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, raccolti e rielaborati attraverso il SICO (Sistema informativo conoscitivo del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni)².

Le informazioni tratte dalla predetta banca dati, relative a 389 comuni su 390 e a tutti i Liberi Consorzi, forniscono rilevanti elementi conoscitivi sulla consistenza organica e sulla spesa di personale, in relazione alle varie qualifiche, anche ai fini di una migliore valutazione dell’impatto previsto dalle riforme istituzionali in corso di attuazione.

Nella medesima prospettiva, al fine di fornire una situazione quanto più possibile aggiornata, è stata introdotta un’ulteriore novità rispetto agli anni precedenti: si sono utilizzati, infatti, i dati tratti dal Sistema Informativo sulle Operazioni degli Enti Pubblici (SIOPE)³, che, attraverso apposite codificazioni delle voci di spesa e di entrata⁴, raccoglie le informazioni su incassi e pagamenti delle amministrazioni pubbliche.

Tali rilevazioni consentono un esame dei flussi di cassa aggregati (ossia relativi alla competenza e ai residui) a una data, il 31 dicembre 2014, molto più ravvicinata all’attuale fase gestionale.

Ulteriori elementi conoscitivi sono stati acquisiti attraverso apposite richieste istruttorie nei confronti di amministrazioni centrali o di società di rilievo nazionale⁵, nonché nei confronti dei competenti Assessorati della Regione siciliana⁶.

A causa della pluralità delle fonti conoscitive a disposizione, i dati che di seguito si passeranno in rassegna recheranno la specificazione della relativa fonte di provenienza.

2. CENNI SUL PROCESSO DI RIORDINO DELLE FUNZIONI DI AREA VASTA

A livello nazionale, il processo di riordino delle funzioni di area vasta è stato definito con la legge 7 aprile 2014, n. 56, recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di Comuni”.

Nella citata normativa, che ha anche recentemente superato il vaglio della Corte costituzionale⁷, sono presenti due clausole di salvaguardia per le Regioni ad autonomia differenziata.

La prima è richiamata nell’ultima parte dell’art. 1, comma 5, ove si precisa che le disposizioni dettate per le neo istituite Città ed aree metropolitane costituiscono principi di grande riforma economica e sociale, alla quale le anzidette Regioni si adeguano in conformità ai relativi statuti.

La seconda clausola, di carattere più generale, è contenuta nel comma 145, che individua per le citate Regioni a Statuto speciale un termine di dodici mesi per adeguare i propri ordinamenti interni ai principi desumibili dalla legge n. 56 del 2014.

Nonostante l’iter di riforma, in attuazione dell’art. 15 dello Statuto regionale, fosse stata avviato molto prima, con le leggi regionali 27 marzo 2013, n. 7, e 24 marzo 2014, n. 8, lo stesso, ad oggi, non risulta ancora concluso, essendo ancora al vaglio dell’Assemblea regionale siciliana il d.d.l. di riforma recante “disposizioni in materia di liberi Consorzi di comuni e Città metropolitane”.

Con il primo intervento legislativo, l’Assemblea regionale siciliana ha rinviato al 31 dicembre 2013 la disciplina dell’istituzione dei liberi Consorzi comunali per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta in sostituzione delle Province regionali e, al contempo, ha previsto la sospensione per tutto il 2013 del rinnovo degli organi di governo delle esistenti amministrazioni provinciali, sostituiti gradualmente da gestioni commissariali regionali, prorogate dapprima fino al 31 ottobre 2014 (art. 13 della legge regionale n. 8 del 2014) e, successivamente, fino al 7 aprile 2015 (cfr. legge regionale n. 26 del 2014) e da ultimo al 31 luglio 2015 (cfr. legge regionale n. 8 del 2015).

E’ stata prevista, in definitiva, l’istituzione di nove liberi Consorzi coincidenti con le ex Province regionali, nonché la creazione delle Città metropolitane di Palermo, Catania e Messina.

L’effettiva attuazione del processo di riordino delle circoscrizioni territoriali è rinviata alla successiva legge regionale, deputata ad individuare i territori dei liberi Consorzi e le eventuali modifiche territoriali, che, come riferito, è attualmente ancora in itinere⁸.

Al riguardo, preme sottolineare che le Sezioni riunite per la Regione siciliana, nel capitolo relativo alla finanza locale, in seno alla relazione sul rendiconto della Regione per il 2013, hanno auspicato un attento governo di tale delicata fase di transizione e l’applicazione di criteri di economicità di gestione nell’allocazione delle funzioni - e delle correlate risorse - tra i diversi livelli di governo, anche attraverso una razionalizzazione del numero complessivo di centri di spesa pubblica, in armonia col processo già in atto nel restante territorio nazionale⁹.

Analoghe considerazioni sono state espresse in occasione dell’audizione del 25 febbraio 2015 presso la Commissione Affari istituzionali dell’ARS sul nuovo d.d.l. di riforma, in occasione della quale si è ribadito l’auspicio che l’allocazione delle funzioni avvenga nel contesto di una più generale visione strategica “di sistema” tra i vari livelli di governo, avendo cura di non trascurare la regolamentazione delle concrete modalità di avvicendamento¹⁰ tra i vari enti coinvolti, onde scongiurare il rischio di pericolose lacune normative.

A questo proposito, particolare preoccupazione desta il notevole ritardo nella definizione del processo istituzionale di riordino in questione, ormai avviato da oltre due anni, circostanza che ha indotto un forte deterioramento dello stato della finanza provinciale, già più volte evidenziato in sede di controllo finanziario da parte della Sezione¹¹ ed oggetto di specifico approfondimento in questa sede.

In questo contesto, come si riferirà ampiamente più avanti, le diffuse situazioni di criticità degli enti in questione risultano principalmente riconducibili alla progressiva e drastica contrazione delle entrate derivate, in particolare statali, solo in parte compensate dal potenziamento di quelle proprie.

Tutto questo, giova precisarlo, in presenza di un elevato grado di rigidità strutturale della spesa corrente e, soprattutto, di un’assoluta invarianza delle funzioni da garantire. E’ auspicabile, pertanto, che anche in sede regionale sia posta adeguata attenzione sulla necessaria correlazione tra funzioni fondamentali, funzioni trasferite, risorse e garanzie di copertura finanziaria.

Allo stato attuale, infatti, la finanza provinciale siciliana, a causa di un quadro gestionale già in partenza più problematico rispetto ad altre zone territoriali, risulta maggiormente vulnerabile ai ritardi e alle difficoltà nel processo di attuazione della legge n. 56 del 2014, che la espongono a notevoli rischi per la tenuta degli equilibri di bilancio.

A causa di tale peculiare situazione, legata anche alla mancata tempestiva correzione di disfunzioni più volte segnalate da questa Sezione, trovano ampia conferma nella presente relazione i motivi di preoccupazione già recentemente espressi, a livello nazionale, dalla Sezione delle autonomie, nel referto su “Il riordino delle Province – aspetti ordinamentali e riflessi finanziari”, approvato con delibera n. 17/SEZAUT/2015/FRG dell’11 maggio 2015.

In sede di adunanza, l’Assessore regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica ha riferito sullo stato di attuazione della riforma e sulle problematiche di ordine politico ad essa correlate.