Promoting Youth Employment Through Activation Strategies

3.2. Non-European countries 

Outside  the  European  Union  and its  neighbouring  countries,  strategies  for 

youth  re-employment  vary  markedly  and  sometimes  are  not  linked  to  the 

country’s economic situation.  

In  Japan,  the  unemployed  labour  force  is  expected  to  actively  engage  in 

finding  jobs.  In  order  to  facilitate  the  job  search,  unemployed  persons  are 

granted  benefits  for  a  maximum  period  of six  months,  provided that  they  have 

previously been employed in  a job with  more than 20 working hours per week 

and for no less than 31 days. After graduation, young people are urged to find a 

job that strongly fits their skills and interests – minimizing the risk of becoming 

jobless  in  the  first  place.  Under  the  programme  “Hello  Work”,  non-profit 

organizations  as  well  as  private  entities  (represented  by  well-networked 

counsellors  with  experience  in  private  enterprises)  work  with  young  labour 

market  entrants  who  graduated  in the  last  three  years  to  provide individualized 

school-job  transmission  elements  including  job  matching,  start-up  subsidies  as 

well as training and soft-skill courses. In this programme, a system of subsidies 

partially  supports  the  participating  entrepreneurs.  However,  the  prospective 

gains  from  young  and  internally  skilled  workforce  are  a  sufficient  incentive  to 

take part in such a programme. 

The  Australian  unemployment  benefit  is  completely  financed  by  national 

funds. What is more notable is that Australia does not set any maximum limit to 

the duration of the benefit. However, unemployed people are obliged to write at 

least  ten  job  applications  within  two  weeks,  and  if  requested  by  their 

administrating  “Centrelink”  –  the  institution  responsible  for  unemployment 

issues  –  they  must  also  take  part  in  training  and  other  ALMP  programmes.  Of 

these, the most established is the “work-for-the-dole” policy, initially only aimed 

at  young  jobseekers.  Today,  it  obliges  all  long-term  recipients  of  the 

unemployment  benefit  to  gain  unpaid  work-experience  in  exchange. 

Increasingly  and  through  the  consideration  of  career  aspirations  and  goals  of 

participants, this measure has proven to be an efficient way to develop skills and 

to  build  networks  that  are  likely  to  facilitate  re-employment.  In  the  recent 

economic crisis, the Australian labour market showed almost no negative signs. 

This  may  point  to  the  possibility  for  other  countries  to  review  the  Australian 

---

 

 

20 

 

strategy  with  a  view  to  incorporating  its  features  in  their  activation  strategies 

However  as  the  crisis  had  only  limited  consequences  for  youth  employment, 

Australian  policy  makers  only  recently  set  their  focus  on  activating  the  young 

unemployed – mainly induced by demographic change. 

With the so-called “Youth Allowance”, Australian students and apprentices 

between the age of 15 and 24 are eligible for financial support while taking part 

in  training,  internships  or  post-12  year  education.  In  addition,  the  new 

administration  is  trying  to  motivate  and  reactivate  the  long-term  unemployed 

youth  with  a  programme  known  as  the  “Job  Commitment  Bonus.”  Any 

Australian  between  the  age  of  18  to  30  who  has  been  unemployed  at  least  12 

months,  then  gets  a  job  and  remains  off  welfare  for  a  continuous  period  of  12 

months, receives AUS$2500 and gets rewarded with additional AUS$4000 if he 

or  she  can  stay  in  this  same  job  for  a  further  12  months.  Also,  long-term 

jobseekers  may  be  eligible  to  apply  for  “Relocation  Assistance”,  a  financial 

assistance of up to AUS$6000 if their new job makes them move to another area 

and  AUS$3000  for  a  metropolitan  area  other  than  their  former  place  of  living. 

Additional  benefits  apply  if  family  members  have  to  move  as  well.  Thus,  the 

Australian  labour  market  policy  is  rather  rigidly  defined  for  those  who  are 

already  unemployed.  However,  recent  policies  have  –  similar  to  the  Japanese 

approach  –  focused  on  easing  the  school-to-work  transition  that  seeks  to  pre-

emptively  limit  the  risk  of  youth  unemployment.  The  “Learn  or  Earn” 

programme  demands  that  every  Australian  below  the  age  of  17  either 

participates in education and/or training full time or that combines it with part-

time social activities – with the aim to keep the prospective workforce occupied 

at full capacity. 

The  activation  approach  of  the  United  States  (US)  is  rather  multifaceted. 

Apart  from  some  basic  guidelines  regarding  the  minimal  duration  of  the 

unemployment benefit and the role of employers in paying contributions to their 

workers’ insurance,

16

 many States have their own regulations, e.g. with regard to 

how long the unemployed are compensated and how the payment is calculated.

17

 

Concerning young people, many federal States have special criteria limiting the 

benefit  eligibility  to  students  who  have  employment  that  covers  such  benefits. 

Many  of  them  use  school  attendance  as  a  criterion  for  excluding  benefit 

eligibility,  and  some  others,  such  as  Louisiana  and  New  Jersey,  do  not  apply  

students’ benefits during holiday periods.  

 

 

16

 Generally, employers must pay both state and Federal unemployment taxes if: (1) they 

pay wages to employees totaling $1,500, or more, in any quarter of a calendar year; or, 

(2)  they  had  at  least  one  employee  during  any  day  of  a  week  during  20  weeks  in  a 

calendar year. 

17

 For a more detailed inter-state comparison, see 

http://oui.doleta.gov/unemploy/comparison2013.asp.

 

---

 

 

21 

 

In  contrast  to  workless  benefit  rights,  policies  intending  to  activate  the 

young unemployed are often led, or at least administrated, at the national level. 

The Department of Labour's Employment and Training Administration supports 

various  programmes  aimed  at  facilitating  the  transition  from  school  to  work. 

Among  these  are  the  “Job  Corps”,  a  residential  education  and  job  training 

programme  and  the  “YouthBuild”,  a  community-based  alternative  education 

programme providing job training and educational opportunities while preparing 

for an upcoming college education. Both programmes address at-risk youth aged 

16-24 and with low income. In “Formula-Funded Grants”, federal resources are 

provided  to  local  institutions  and  are  weighted  on  the  basis  of  local  youth 

unemployment  rates.  The  purpose  of  these  grants  is    to  invest  in  low-income 

youth  aged  14-21  who  face  barriers  to  employment  by  preparing  them  for 

employment  and/or  post-secondary  education  through  strong  linkages  between 

academic  and  occupational  learning.  Building  on  the  “2012  Summer  Jobs+” 

programme,  the  government  introduced  the  “Youth  Jobs+”,  which  brought 

together  elected  officials,  local  businesses,  non-profit  organizations  and  faith-

based institutions to create pathways to employment for young Americans. The 

participation  of  private  enterprises  and  the  development  of  a  web-based  job-

search  application  named  “SummerJobs+  Bank,”  indicate  that  youth 

unemployment has seriously gained importance and is being strongly addressed. 

It  might be argued that the  rather large expansion of active labour market 

programmes and their target groups in the countries referred to above is due to 

the  fact  that  they  are  mature  economies  able  to  afford  financial  support  to 

prevent an excess of youth unemployment. However, emerging economies from 

the  G20,  such  as  South  Africa,  have  also  developed  systems  to  support  the 

unemployed in various ways. Despite the fact that the government has pursued a 

number  of  strategies  since  1994  aimed  at  better  equipping  the  unemployed  to 

become  economically  independent  (e.g.  public  training  courses,  firm-internal 

training  subsidies,  public  work  programmes),  youth  unemployment  in  South 

Africa is very high with about half of the youth labour force (aged 15-24) being 

unemployed.  Studies  investigating  the  effectiveness  show  that  many  of  these 

programmes did not produce significant benefit. In some cases they actually had 

negative employment effects on participants (see Kluve, 2006). This is likely to 

be  due to  the  fact that  the jobs  provided  usually  have  low  labour intensity  and 

low  skill-development  perspectives,  thus,  deterring  young  unemployed  from 

participation.  However,  the  recent  plans  of  the  National  Youth  Service 

Programme  (NYSP)  are  more  promising.  In  this  programme  young  people  are 

provided  with  credits  towards  qualification  in  an  area  of  economic  demand, 

therefore, allowing them to develop soft skills that they require to negotiate full 

participation  in  society  and  the  economy  and  to  obtain  comprehensive  work 

experience  (see  Mayer  et  al,  2011).  Another  reform  passed  in  late  2013  is  the 

“Employment  Tax  Incentive  Bill”  which  uses  tax  incentives  to  encourage 

employers  to  take  on  young  trainees.  This  law  proposes  a  youth  wage  subsidy 

aimed  at  providing  on-the-job  training  and  the  development  of  soft  skills 

through increasing work experience for people between 18 and 29 years old. 

 

---

 

 

22 

 

Another  separate  problem  is  based  on  locational  issues:  many 

governmental  labour  market  agencies  lack  establishments  in  rural  areas.  Some 

young citizens living in urban areas can afford an education in private schools, 

which  are  often  equipped  with  in-house  job-transfer  institutions  or  even  direct 

connections  to  business  enterprises.  Rural  areas  show  much  larger  youth 

unemployment  rates,  partially  because  infrastructural  under-development 

hinders  potentially  work-willing  young  school  graduates  from  further 

acquisition of skills. Thus, a better institutional allocation in areas that are more 

affected  might  help  address  a  significant  part  of  the  youth  unemployment 

problems of South Africa.  

Turkey has very few policies to promote youth employment. Although the 

federal  unemployment  benefit  system  is  relatively  generous  to  salaried 

employees,

18

 others – such as the young workforce – are excluded. The failure to 

cover  these  groups  is  often  criticized.  Measures  to  combat  youth  employment 

have  started  to  be  adopted  only  recently.  The  largest  of  these  measures  is  the 

“Skill  ‘10”,  a  programme  that  aims  to  strengthen  vocational  education 

infrastructure  through  purchase  of  equipment  for  enterprises  in  less-developed 

regions.  This  programme  pays  social  security  contributions  to  young  (18-29 

years old) employees with a view to  increasing employment rates. However, the 

project’s  financial  support  is  still  regionally  and  temporarily  limited,  and  even 

now,  it  is  lacking  proper  indicators  that  lead  to  long-term  employment  for  its 

target  groups.  A  promising  step  could  be  the  expansion  of  the  programme 

“Create Jobs” – that is managed by the Turkish Employment Service’s (İŞKUR) 

– to secondary schools. Since 2008, İŞKUR continues to provide ALMPs to all 

unemployed,  regardless  of  whether  they  are  insured  or  not.  Still,  with  250,000 

beneficiaries in 2011, the project remains limited in scope and below the needs 

of the workforce, especially young people.

19

 

Latin  American  countries  differ  in  intensity  of  their  commitment  to 

strengthen the labour market integration of young people. Brazil, for example, is 

one of six

20

 countries in Latin America having introduced recent reforms to the 

unemployment  insurance  system  by  increasing  both  the  obligations  of  the 

unemployed for job acceptance and that of the institutions to match suggestions 

on  personal  skills.  These  reforms  are  a  first  step  in  improving  the  local  labour 

market.  However,  the  vacancies  offered  to  the  unemployed  by  Brazil’s  public 

employment service (Sistema Nacional de Emprego – SINE) often require low-

 

 

18

 The unemployed receive a non-decreasing payment of 50% of their average previous 

wage,  but  not  more  than  the  official  minimum  wage.  Payments  are  provided  when  the 

applicant can prove at least 600 days of contribution in the last 3 years before becoming 

unemployed.  Duration  of  benefits  varies  from  180  up  to  300  days,  depending  on 

contribution time. 

19 

Including  vocational  training  courses  tailored  to  small  groups’  demands,  wage 

subsidies, counselling, internships and entrepreneurship programs. 

20

 ILO (2011). 

---

 

 

23 

 

level skills and they lack in attractiveness. When combined with the policy that 

unemployment  benefit  recipients  are  not  penalized  if  they  do  not  engage  in 

active  job  search,  this  suggests  that  SINE  might  need  to  strive  for  systematic 

reforms.  In  addition,  relatively  high  restrictions  in  the  required  amount  of 

previous employment make the access to benefits (which are provided at most 5 

months) quite hard, especially for young people. Also, a less discussed issue is 

that  newly-graduated  labour  market  entrants  are  not  entitled  to  job-finding 

assistance.  

In spite of these problems, the Brazilian government provides a comparably 

wide  range  of  measures  addressing  the  young  unemployed.  The  largest  one  is 

the  “ProJovem”  programme.  This  programme  includes  various  tried  and  tested 

policies  such  as  reintegration  into  the  educational  system,  development  of  

communication  and  life  skills,  community  action  and  job-search  assistance.  Its 

implementation  strategies  differ  according  to  the  individual  characteristics  of 

participants (e.g. low-educated without basic education or young graduates from 

families with income lower than the minimum wage). However, a recent survey 

showed that less than 10 per cent of ProJovem’s potential target group is aware 

of  the  existence  of  this  programme  or  of  other  youth  employment  initiatives.

21

 

Other projects such as “Nossa Primeira Terra” and “Pronaf Jovem” aim to assist 

young  people  living  in  rural  areas  by  supporting  them  in  buying  land  and 

financing  small  enterprises,  respectively.

22

  However,  a  large  proportion  of  the 

potential  beneficiaries  of  such  programmes  lack  proper  access  to  institutional 

support and communication systems, which reduces significantly the awareness 

of the support for which they might potentially be eligible.  Still, the adoption of 

new  programmes  such  as  “Estação  Juventude”,  a  one-stop  shop  for  job-search 

assistance  and  skills  development  courses  –  which  is  being  piloted  in  larger 

Brazilian  cities,  signals  that  Brazil  is  increasingly  engaged  in  implementing 

mesures to promote youth employment.   

Another hopeful example is  Peru that adopted a series of policies  to meet 

its international commitments of achieving the Millennium Development Goals, 

particularly that aiming to “achieve full and productive employment and decent 

work for all, including women and young people.” In 2011, the Congress created 

a separate Ministry for Development and Social Inclusion (MIDIS). The policies 

“Trabaja  Peru”  (Peru  Works)  and  “Jóvenes  a  la  Obra”  (Youth  Get  to  Work) 

were among its first activities. Whereas the former  programme  creates jobs for 

the  at-risk  unemployed  in  general,  the  latter  focuses  on  those  aged  15-29  and 

provides technical job training and strengthen participants’ role when contacting 

employing  enterprises  for  the  first  time  (see  Quipu  Commission,  2012).  Its 

predecessor  programme  “ProJoven”  had  reached  over  73,000  young 

unemployed  during  its  fifteen  years  of  activity  (see  González-Velosa  et  al., 

2012).  

 

 

21

 See OECD (2013a, p. 165) 

22

 Nossa Primeira Terra spent R$ 106m (€33m) between 2004 and 2012. 

---

 

 

24 

 

While  Peru  and  Brazil  have  developed  several  promising  measures  to 

promote  employment  among  their  young  population,  other  Latin  American 

countries  have  only  recently  started  to  review  their  youth  employment 

interventions. In these latter cases, intensive regulations and simultaneous weak 

punishments for informal employment make only a disproportionally low part of 

workforce  officially registered as employed (see e.g. Dabla-Norris et  al., 2008) 

and,  therefore,  not  eligible  for  potential  unemployment  benefits.  Also,  the 

duration of unemployment benefits in these countries tends to be relatively low. 

In  Argentina  for  example,  it  increases  more  with  age  than  with  the  amount  of 

time of the employee’s contribution, often putting obstacles on young people. In 

Mexico,  the  situation  is  even  more  severe  in  that  the  unemployed  are  only 

supported  (being  paid  the  national  minimum  wage  for  up  to  six  months, 

provided they have previously worked for half of a year) if they are registered to 

live  in  Mexico  City.  Other  publicly  financed  youth  policies  practically  do  not 

exist,  and  if  so,  jobseekers  applying  for  financial  support  need  to  pass  an 

extended  selection  process.  At  the  same  time,  the  Mexican  and  Argentinian 

labour  markets  are  comparably  less  flexible,  due  to  disproportionally  high 

dismissal  costs.  In  sum  and  in  spite  of  recent  policy  innovations  in  Latin 

American  labour  markets,  benefit  and  activation  programmes  are  often  only 

accessible to a small share of the workforce that could be eligible. 

---

 

 

25