Препринт, Москва, 2002 г. А. С. Заборовская

ПРЕПРИНТ, Москва, 2002 г.
А.С.Заборовская
Общие принципы ваучерной системы финансирования высшего профессионального образования
Образовательный ваучер в высшем образовании – это определенное в денежном выражении обязательство государства полностью или частично оплатить определенный объем образовательных услуг в секторе высшего образования. Данное обязательство материализуется в виде сертификатов (купонов), которые передаются непосредственным потребителям услуг. Под потребителем в данном случае подразумевается выпускник школы (учебного заведения начального профессионального образования) желающий способный получать высшее профессиональное образование.
Потребители приносят полученные от государства сертификаты в выбранное ими высшее учебное заведение (вуз). Причем для гарантирования реальной свободы выбора в систему ваучерного финансирования наряду с государственными вузами могут быть включены негосударственные учебные заведения¹ и даже зарубежные университеты, отвечающие определенным стандартам. Таким образом, финансирование вузов осуществляется со стороны спроса, а не со стороны предложения, как это происходит при традиционной для многих стран с переходной экономикой сметной системе финансирования.
Финансирование вузов через обязательства государства может быть дополнено доплатой со стороны студента. Образовательный ваучер может также включать элементы кредита. В этом случае вводится механизм софинансирования высшего профессионального образования государством как социальным заказчиком образования и непосредственными потребителями. Данный подход считается наиболее эффективным с экономической точки зрения, поскольку именно оплата получаемых образовательных услуг заставляет студентов быть более ответственными и требовательными при выборе того или иного высшего учебного заведения.
Чем же привлекательны ваучеры в высшем образовании? С одной стороны образовательные ваучеры позволяют достаточно эффективно учитывать потребности рынка труда, так как финансирование осуществляется непосредственными потребителями, которые самостоятельно осуществляют выбор вуза и специализации. При этом здесь следует обратить особое внимание на то, что если в среднем образовании главной целью введения ваучерной системы финансирования можно считать обеспечение свободы выбора, то в высшем образовании – это не самоцель. В качестве основных приоритетов ваучерного финансирования в высшем образовании выступают увеличение вариативности образовательных программ и способности потребителя существенно влиять на их содержание и качество.
С другой стороны система софинансирования позволяет вузам привлечь дополнительные средства, что позволяет им улучшить свою материально-техническую базу и повысить оплату труда своим сотрудникам. А это, в конечном счете, опять же приводит к повышению качества и вариативности образовательных услуг.
Высшие учебные заведения могут как обладать, так и не обладать полной свободой отбора потенциальных студентов. В случае свободы выбора вузами могут быть использованы листы ожидания, вступительные требования, иные механизмы отбора. В случае государственного вмешательства для вузов, участвующих в ваучерной схеме финансирования, устанавливаются единые критерии отбора студентов. Например, отбор студентов может осуществляться по общим результатам единого государственного экзамена, или же по результатам, полученным только по профильным для того или иного вуза предметам, в рамках того же единого экзамена и т.п.
Может быть как определеннный, так и неопределенный срок действия государственного обязательства. В последнем случае сертификаты сохраняют свою реальную стоимость на протяжении всей жизни их владельца, что вполне соответствует современной тенденции к обучению на протяжении всей жизни.
Следует добиться того, чтобы стоимость ваучера каким-то образом коррелировала со средней стоимостью образовательных услуг. Также, по мнению, специалистов предпочтительнее, если вузы имеют суверенитет в установлении стоимости обучения по той или иной специальности. В противном случае у государства всегда есть стимул занизить размер своих обязательств перед населением. При этом часть бремени с помощью нормативного установления фиксированной цены обучения в вузах может быть перенесено с конечного потребителя (студента) на производителя образовательной услуги (вуз). Это неизбежно приведет к снижению качества и сокращения приемов при постоянно растущем спросе на высшее образование.
Итак, как уже было отмечено выше, вузы могут как самостоятельно устанавливать стоимость (цену) обучения по специальностям и направлениям подготовки, так это может делать и государство, руководствуясь собственными соображениями. Но возможны и альтернативные этим двум крайним позициям варианты. Например, установление государством верхнего ограничения на цену (по крайней мере на начальных этапах) или объявление рекомендуемой цены и увязывание с ней предоставляемых налоговых льгот, различных субсидий.
В рамках ваучерной системы финансирования возможно введение поправочных коэффициентов, учитывающих специфику профессиональных образовательных программ (различия в необходимой материально-технической оснащенности подготовки). Это один из принципиальных вопросов организации всей системы ваучерного финансирования вузов. Вопрос о целесообразности подобной меры крайне дискуссионен. С одной стороны никаких повышающих поправочных коэффициентов вводится не должно, поскольку бюджетные средства передаются потребителю образовательной услуги, и он сам выбирает себе ту из них, которая ему нужна или устраивает по цене, установленной вузом. Если же себестоимость производства услуги высока, то вуз либо разоряется, либо избавляется от не пользующихся спросом направлений и специальностей подготовки. С другой стороны, при существенном вмешательстве государства, например, когда законодательно вводится определенный процент мест, где обучение ведется только за ваучеры, когда стоимость сертификатов может быть существенно ниже цены обучения, вузы в силу ограниченной платежеспособности потребителей могут терять достаточно существенные средства на разнице, что ухудшит их финансовое положение. Поэтому, коэффициенты (или специальные доплаты из компенсационных фондов) могут распространяться на контингент вуза, где в соответствии с нормативными актами ведется обучение только за сертификат. Поправочные коэффициенты могут также вводится для преодоления объективных условий функционирования вузов (большие расходы на коммунальные услуги в северных регионах, большее потребление электроэнергии при проведении лабораторных опытов и т.п.). Однако представляется, что число и уровень таких коэффициентов должны определяться каждый год вместе с определением величины государственного обязательства и их число и значение должны падать по мере роста величины государственных обязательств и улучшения структуры подготовки. Кроме того, многие диспропорции в материально-технической оснащенности вузов могут смягчаться за счет иных источников, например за счет создания «бюджета развития» вузов или компенсационных фондов.
Как правило, всем выпускникам полной средней школы и учебных заведений начального профессионального образования, успешно сдавшим единый государственный экзамен, выдаются одинаковые финансовые обязательства государства по оплате профессионального образования. То есть по окончании полного среднего образования потенциальные студенты получают финансовую поддержку государства по оплате высшего профессионального образования равной величины.
Но в рамках ваучерного финансирования возможна и дифференциация государственного обязательства по стоимости или введение стимулирующих субсидий, грантов в зависимости от выбранной специализации и характеристик самого студента (социального положения, результатов на едином государственном экзамене в школе и т.п.). Таким образом, не смотря на то, что используются рыночные механизмы, с помощью ваучерной схемы финансирования могут вполне успешно реализовываться социальные и политико-экономические задачи, стоящие перед государством.
Например, программы, порождающие большие экстерналии, могут иметь большую долю безвозмездного государственного финансирования. Могут также вводиться специальные доплаты для сохранения ряда региональных вузов, которые являются, например, единственными в регионе или городе и, помимо предоставления образовательных услуг, играют важную роль в социальном развитии региона (города). В случае предоставления стимулирующих доплат (субсидий) в ваучерной системе финансирования должны образовываться специальные фонды стимулирования.
Есть возможность предусмотреть определенные преференции для студентов из неблагополучных семей, семей с низкими доходами, инвалидов, одаренных детей и т.д. К примеру, данным категориям можно давать ваучеры более высокой стоимости. (Если же в системе финансирования нет дифференциации ваучеров по стоимости, то определенным категориям студентов можно давать не один, а несколько ваучеров). Другой путь – включить (увеличить) кредитную компоненту в образовательном ваучере. Данный подход считается многими специалистами более оптимальным, поскольку именно ожидаемое увеличение дохода в будущем заставляет людей затрачивать время, физические и финансовые ресурсы для того, чтобы получить высшее образование.
В ряде стран ваучер используется исключительно для поддержки обучения детей из малообеспеченных семей – государство полностью оплачивает стоимость обучения в учебных заведениях среднего и высшего профессионального обучения по предъявлении ваучера, но число ваучеров определяется по социальному принципу органами социальной защиты.
Подводя итоги, следует особо отметить, что ваучерная система финансирования отлична от системы нормативно-подушевого финансирования высших учебных заведений, поскольку в первом случае государство стимулирует платежеспособный спрос на образовательные услуги посредством передачи финансовых средств потенциальному потребителю данной услуги, а во втором случае – непосредственно оплачивает предоставление услуги, выступая для учебного заведения заказчиком на ее оказание. Соответственно, норматив финансирования – это установленная государством цена (точнее, тариф) на оплату им (государством) произведенной вузом образовательной услуги, эта цена (тариф) может различаться по специальностям и направлениям подготовки. Следовательно, нормативно-подушевое финансирование напрямую связано с установлением государством оплачиваемого им заказа на подготовку специалистов разных профилей, аналогично обстоит дело в системе школьного образования, когда государство обязано обучить всех детей определенного возраста, и выступает заказчиком на оказание обязательной образовательной услуги определенного качества перед школами. Оно может прибегнуть к псевдоваучерной системе, стимулируя выбор школы потребителем, но не платежеспособный спрос на образовательные услуги.
При нормативном подушевом финансировании в принципе может ставиться вопрос о государственном финансировании и контроле за расходованием средств вузами в соответствии с утвержденными лимитами бюджетного финансирования. В случае же использования ваучерной схемы финансирования, то есть «покупки» образовательной услуги потребителем по цене вуза такой вопрос не правомерен. Вуз сам решает вопрос о наиболее эффективном направлении расходования средств в соответствии с его лицензией и Уставом (именно сюда должен быть перенесен акцент в контроле за его деятельностью). Специально оговариваются условия получения средств из бюджета развития и определенным образом должно регулироваться получение средств на выплату академических и социальных стипендий, а также средств из компенсационных и стимулирующих фондов.
В случае, когда государство считает необходимым поддержать определенные направления и специальности подготовки или целые вузы в конкретных регионах, оно может устанавливать особый порядок расходования бюджетных средств (или финансировать в этой части вузы по смете по статьям бюджетной классификации).

1 Подходы к финансированию негосударственного сектора в высшем образовании различны. В развивающихся странах государство, как правило, не оказывает прямой финансовой поддержки негосударственным вузам в целом, вместе с тем оно поддерживает отдельные программы, негосударственные вузы также получают налоговые и иные льготы. В развитых странах негосударственный сектор в высшем образовании, за исключением США, крайне невелик (в Великобритании, например, 1 негосударственный вуз; обычно число негосударственных вузов не превышает 2%) и не финансируется из бюджетных источников. В то же время в ряде стран, где бюджетные ресурсы на высшее образование распределяются через потребителей образовательных услуг, т.е. студентов (Австралия, Новая Зеландия, ряд штатов в США), грани между государственным и негосударственным сектором практически стираются. Регулирование деятельности учебных заведений осуществляется государственными органами не путем выделения им финансовых ресурсов на обучение определенного контингента, а посредством жестких процедур лицензирования, инспектирования и аккредитации.