Odluk u o donošenju Programa ukupnog razvoja Općine Lupoglav od 2015. do 2020. godine

Razvojne inicijative i scenariji

1. Postojeće razvojne inicijative

Realizacija rashodovne strane proračuna ukazuje na razvojne tokove i potrebe lokalne zajednice. Tako je utrošak sredstava u protekloj 2013. i 2014. godini imao slijedeću programsku strukturu po glavama, odnosno programima:

Tablica 3 Programska struktura proračuna Općine Lupoglav u 2013. i 2014. godini

Program		2013	2014	Index	Udjeli (2013)	Udjeli (2014)
Glava 00101 Opći poslovi
1000	Priprema i donošenje akata iz djelokruga tijela	1,590,645	1,507,516	94.8	34.2%	25.0%
Glava 00102 Poljoprivreda, gospodarstvo, prostorno planiranje i komunalni poslovi
1001	Poticanje poljoprivrede i agroturizma	66,7	48,7	73.0	1.4%	0.8%
1002	Održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture	456,205	816,474	179.0	9.8%	13.5%
1003	Zaštita okoliša	15,5	50,585	326.4	0.3%	0.8%
1004	Izgradnja i održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture	1,261,174	2,380,790	188.8	27.1%	39.5%
Glava 00103 Školstvo
1000	Osnovnoškolsko i srednjoškolsko obrazovanje	233,193	207,475	89.0	5.0%	3.4%
Glava 00104 Predškolski odgoj
1000	Predškolsko obrazovanje	498,656	465,312	93.3	10.7%	7.7%
Glava 00105 Zdravstvo i socijalna skrb, društvene djelatnosti i sport
1000	Dodatne usluge u zdravstvu	42,798	52,5	122.7	0.9%	0.9%
1001	Zdravstvo i socijalna skrb	200,791	185,352	92.3	4.3%	3.1%
1002	Kulturne djelatnosti	14,75	11,506	78.0	0.3%	0.2%
1003	Sportsko rekreativne djelatnosti	2,521	3,06	121.4	0.1%	0.1%
Glava 00106 Vatrogastvo i zaštita i spašavanje
1000	Zaštita od požara i ostalih elementarnih nepogoda	266,779	302,844	113.5	5.7%	5.0%
	UKUPNO RASHODI I IZDACI	4,649,712	6,032,114	129.73	100%	100.0%

Najznačajniji izdaci odnose se na izgradnju komunalne infrastrukture i njezino održavanje (39.5% i 13.5%), opće poslove (25%), predškolski odgoj (7.7%) i zaštitu od požara (5%).

Kao dio planiranja proračuna, Općina alocira predviđena sredstva po svakom od navedenih programa. No u smislu sagledavanja i planiranja strateškog usmjerenja razvoja, valja napraviti razliku između utroška za 'redovno poslovanje', odnosno pružanje osnovnih usluga zajednici i izdataka koji su razvojni u užem smislu, dakle imaju dinamičnu, investicijsku komponentu i može ih se smatrati 'projektima' – definiranim setom aktivnosti koje su usmjerene mjerljivom cilju, odvijaju se u ograničenom vremenskom razdoblju i imaju jasnu strukturu i projekciju troškova. Ovakav 'projektni pristup' koristan je i učinkovit jer omogućava lakše praćenje i ocjenjivanje uspješnosti intervencija, planiranje zadataka i troškova i upravljanje njima, kao i ciljano traženje (i dobivanje) izvora financiranja van općinskog proračuna. U razgraničavanju investicijskih od 'redovnih' javnih intervencija, valja imati na umu da ono treba biti napravljeno na bazi prirode intervencije, a ne vrste (računovodstvene klasifikacije) troška. Drugim riječima, ulaganje u redovito održavanje ceste nije isto što i izgradnja nove ceste, iako se u oba slučaja radi o ulaganju u nefinancijsku imovinu.

Trenutna praksa u Općini Lupoglav nije u skladu s navedenim projektnim načelom, odnosno programska klasifikacija proračuna ne korespondira s planovima/izvješćima o realizaciji razvojnih programa.

Prema istima, u 2014. godini realizirane su slijedeće investicije:

Tablica 3 Izvještaj o izvršenju programa gradnje objekata i objekata komunalne infrastrukture za 2014. godinu

		Plan 2014	Izvršenje 2014	Udio (%)
	PROGRAM GRADNJE OBJEKATA I UREĐAJA KOMUNALNE INFRASTRUKTURE	4,209,000	2,767,441	100%
1	Investicijsko održavanje nerazvrstanih cesta
	Asfaltiranje ceste Pristava-Simić Lupoglav	400	466	16.82%
2	Investicijsko održavanje ostalih kapitalnih objekata (groblja, crkve, mrtvačnice, spomenici kulture)
	Investicijsko održavanje zidina Boljuna	20	20	0.71%
	Izgradnja mrtvačnice Simić, II faza	600	489	17.67%
	Investicijsko održavanje groblja	8	8	0.27%
3	Izgradnja vodovodnih ogranaka i kanalizacije
	Izgradnja kanalizacije Lupoglav	1,415,000	-	0.00%
	Izgradnja kanalizacije Vranja	1,300,000	1,400,080	50.59%
	Idejni projekt kanalizacije Lesišćina	70	66	2.39%
	Idejni projekt kanalizacije u Boljunskom polju	45	36	1.29%
4	Investicijsko održavanje zgrada u vlasništvu Općine
	Uređenje zgrade stare škole u Boljunskom polju	106	106	3.82%
	Idejni projekt društvenog doma u Lesišćini	30	-	0.00%
5	Investicijsko održavanje ostalih zgrada
	Posebna geodetska podloga sportske dvorane	15	-	0.00%
	Dječja igrališta Vranja, Boljunsko polje	70	69	2.50%
6	Izgradnja javne rasvjete
	Izgradnja javne rasvjete	10	9	0.31%
7	Nabava prometne signalizacije i kontejnera
	Nabava prometne signalizacije	5	5	0.17%
	Zeleni otoci	100	86	3.10%
8	Oprema
	Uredska i ostala oprema	15	10	0.36%

Ovo izvješće obuhvaća sve investicije ekonomski klasificirane kao rashodi za nefinancijsku imovinu. Programski one potpadaju pod Glavu 1. Opći poslovi, te programe 1002 Održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture i 1004 Izgradnja i održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, Glave 2. Poljoprivreda, gospodarstvo, prostorno planiranje i komunalni poslovi.

Drugo izvješće obuhvaća materijalne rashode proizašle iz održavanja komunalne infrastrukture:

Tablica 3 Izvještaj o izvršenju programa održavanja komunalne infrastrukture

		Plan 2014	Izvršenje 2014	Udio (%)
PROGRAM ODRŽAVANJA KOMUNALNE INFRASTRUKTURE		570	468,576	100%
1	Materijal i dijelovi za tekuće održavanje	10	6,831	1.46%
2	Razne usluge tekućeg i investicijskog održavanja	45	25,820	5.51%
3	Izdaci za javnu rasvjetu	240	213,332	45.53%
4	Održavanje čistoće javnih površina - odvoz kontejnera	35	34,400	7.34%
5	Tekuće održavanje nerazvrstanih cesta	100	85,326	18.21%
6	Uređenje izvorišta Mikuličići, kanali uz ceste	40	39,469	8.42%
7	Uređenje deponija na području Općine	50	50,585	10.80%
8	Uređenje poljoprivrednih i protupožarnih puteva	50	12,813	2.73%
UKUPNO OBA PROGRAMA		4,779,000	3,236,017

S obzirom da se strateško planiranje i upravljanje razvojem faktički odigrava putem redovitog planiranja proračuna, valja istaknuti i kapitalne projekte definirane proračunom. Prema pojmovniku Instituta za javne financije, kapitalni projekti su oni “...čija izvedba (izgradnja) traje dulje od godine dana i od kojih se očekuje povrat (korist, dobit) u godinama nakon izgradnje (škole, bolnice, autoceste, mostovi i sl.). U Hrvatskoj se kapitalnim projektom smatra kapitalni izdatak čija je vrijednost veća od 200.000 kuna.”²⁹

Proračun Općine Lupoglav razlikuje devet kapitalnih projekata, koji su svi planirani u sklopu programa 1004 Izgradnja i održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture.

Tablica 3 Kapitalni projekti Općine Lupoglav

		Plan 2013	Izvršenje 2013	Plan 2014	Izvršenje 2014
KP100401	Investicijsko održavanje ostalih kapitalnih objekata - groblja	664	539,474	608,000	496,386
KP100402	Izgradnja objekata i uređaja vodoopskrbe	504	388,053	2,926,075	1,590,950
KP100403	Investicijsko održavanje zgrada u vlasništvu Općine	238	255,753	206,000	174,658
KP100404	Investicijsko održavanje ostalih kapitalnih objekata - sportska dvorana	-	-	15,000	-
KP100405	Investicijsko održavanje zgrade općinske uprave	65	64,749	-	-
KP100406	Izgradnja javne rasvjete	11	10,020	10,000	8,594
KP100407	Nabava prometne signalizacije	10	3,125	5,000	4,750
KP100408	Dodatna ulaganja na odlagalištu otpada	50	-	100,000	85,697
KP100509	Investicijsko održavanje ostalih kapitalnih objekata - industrijska zona	2,060,000	-	-	-
	UKUPNO	3,602,000	1,261,174	3,870,075	2,361,035

Najveći kapitalni projekt je svakako izgradnja industrijske zone, što je dugoročna investicija koja se iz godine u godinu razvija po mogućnostima. Do faze gradnje potrebna su još značajna sredstva za zasada parcijalno izrađenu tehničku dokumentaciju.

Proračunska definicija kapitalnog projekta je neophodna i korisna u kontekstu javnih financija, međutim u smislu upravljanja razvojem je manje učinkovita od 'projektnog pristupa' koji pretpostavlja set promišljenih aktivnosti ka definiranim ciljevima, bez obzira na vrijednost pojedine aktivnosti, te vrstu troška. Stoga nadopunjena, lista kapitalnih projekata predstavlja osnovicu ovog Programa ukupnog razvoja (vidi poglavlja IV i V).

2. Razvojni scenariji

Proračuni malih općina izuzetno su osjetljivi na makroekonomske i opće političke prilike. U slučaju Općine Lupoglav, ta su se ograničenja reflektirala u nekoliko navrata. Jedan od primjera je komunalna naknada koja se naplaćivala za eksploatacijsko polje kamenoloma na području Općine i značila je godišnji prihod od cca 350.000 kn. Izmjenama Zakona o komunalnom gospodarstvu komunalna naknada se naplaćuje samo za dio polja koji je u građevinskom području, što praktički znači smanjenje proračunskih prihoda od kamenoloma na cca 95.000 kn. Još izraženija je ovisnost o dotacijama iz državnog proračuna koja se vežu uz zakonska rješenja. Ilustrativni primjer su izmjene Zakona o regionalnom razvoju te Zakona o brdsko-planinskim područjima, koje su uzrokom velikog povećanja prihoda Općine u 2013. godini³⁰, kao i rapidnog smanjenja naredne 2014. uslijed uvođenja, a zatim ukidanja povrata poreza na dobit ostvarenog na području Općine. Nadalje, tu je i pitanje općenite dostupnosti nacionalnih i EU programa za povlačenje sredstava za regionalni razvoj; tako je na primjer Program održivog razvoja lokalne zajednice MRRFEU u sklopu kojeg se sufinancira socijalna i komunalna infrastruktura nedostupan za Općinu Lupoglav od 2014. godine, kada je izvršeno povezivanje razine regionalnih razvojnih poticaja s razinom razvijenosti, odnosno indeksom razvijenosti³¹. I u drugim programima koji se administriraju sa središnjeg nivoa, činjenica da Index razvijenosti jedva, ali ipak prelazi republički prosjek (100,8%), može za Lupoglav značiti ograničen pristup određenim shemama financiranja, smanjeni iznos sufinanciranja, i/ili nepovoljniji položaj u postupku ocjenjivanja, odnosno dodjele sredstava. Komparativnu prednost u ovom kontekstu čini jedino činjenica da je Lupoglav u kategoriji potpomognutih brdsko-planinskih područja.

Zaključno, u slučaju malih općina poput Lupoglava, strateško planiranje i djelovanje je iznimno ograničeno. S jedne strane tu je veliki utjecaj i ovisnost o makroekonomskim, regulatornim i drugim političkim pitanjima, a s druge, ograničena ekonomska snaga i resursi koji smanjuju opcije politike i djelovanja. Drugim riječima, proračunska ograničenja zahtijevaju usmjeravanje sredstva na zadovoljavanje bazičnih potreba zajednice (kao što je npr. održavanje groblja), ne ostavljajući mogućnost prioritiziranja i fokusiranja na intervencije koje bi potencijalno mogle imati pozitivni mrežni efekt. Očigledno to je strukturni problem, posljedica ekonomskih kretanja i vanjskih utjecaja, ali i veličine jedinice lokalne samouprave, što dakle sa sobom poteže cijeli niz političkih pitanja i izazova teritorijalne i fiskalne reorganizacije. Bez ulaženja u tu temu, može se zaključiti da fokus treba biti na ekonomičnosti i učinkovitosti u smislu pružanja servisa građanima i poduzetnicima, uključujući informiranje i poticanje udruživanja i okupljanja resursa. Za očekivati je će se Općina i u narednim godinama morati fokusirati na dobivanje vanjske pomoći za osiguravanje osnovnih servisa koji su investicijski zahtjevni (npr. kanalizacija, ceste i sl.), dok će razvojne investicije koje stvaraju uvjete za privatnu inicijativu (kao na primjer industrijska zona), moći realizirati ad hoc, ovisno kretanjima koji su izvan sfere utjecaja Općine.

3.