Необходимость внешнего фокуса

Во-вторых, отношения между правительством и группами изменились на более открытую политическую систему, то есть такую, в которой результаты политики являются результатом политической конкуренции между целым рядом внутренних и внешних участников. В этой конкуренции группы по интересам являются решающим активом; настолько, что бюрократия будет поощрять и привлекать их для оказания помощи в борьбе с другими ведомствами. Два важных ресурса - это способность давать технические консультации и способность оказывать помощь в реализации политики. Политики "редко понимают или располагают информацией обо всех сложностях вопросов, которые они решают; советы заинтересованных групп помогают". Бюрократия больше не считается обладающей информационной монополией. Кроме того, многие виды политики могут быть реализованы "более легко, дешево и эффективно, если соответствующие заинтересованные группы сотрудничают" (Wilson, 1992, стр. 81). Просс (1986, с. 243) также утверждает, что развитие политических сообществ "превратило участвующие группы интересов из полезных вспомогательных учреждений в жизненно важных союзников", а отношения между агентством и группой интересов стали более равноправными, чем были. В результате система политики становится более открытой и динамичной. Трудно сказать, что было первым: привели ли изменения к более открытой системе управления к усилению роли групп или, как утверждает Пресса, события произошли наоборот. Однако, безусловно, существует большая общность между группами и правительством, а также между новыми теориями групп и системой менеджериализма.
В другом варианте идеи о том, что группы и бюрократия имеют общие интересы, Гудселл (1983, с. 138) рассматривает бюрократические интересы внутри правительства как представителя внешних интересов:
Из-за огромного объема задач, поставленных бюрократией в современном обществе, практически у каждого интереса есть административный аналог, будь то сельское хозяйство, труд, научное сообщество, ветераны войны, нефтяные компании, школьные учителя или пчеловоды.
Более того, интересы, которые здесь представлены, принадлежат не только богатым и знатным людям. Бюрократия существует для обеспечения соблюдения гражданских прав, содействия занятости меньшинств, сокращения масштабов нищеты в городах, защиты трудящихся-мигрантов, образования дошкольных
чернокожие, охрана окружающей среды, развитие солнечной энергетики, повышение безопасности работников, содействие профсоюзам и получение жалоб потребителей. Очень немногие причины обходятся без административного представителя.
С этой точки зрения агентства конкурируют друг с другом внутри системы, но действуют как представители внешних интересов. Пострадавший гражданин может найти соответствующую часть бюрократии с сопутствующими ей группами интересов в качестве своего представителя. Гудселл утверждает, что бюрократические представители такого рода могут быть более подотчетны, чем сама политическая система. Это дальнейшее расширение аргументации политического сообщества. Это действительно поднимает некоторые вопросы политической подотчетности, поскольку основной ареной политических конфликтов в системе в целом становится конфликт между различными частями бюрократии. Конечно, агентства конкурируют друг с другом и делают это энергично. Это может быть сделано от имени групп, но является ли это более реалистичным, более представительным или более подотчетным, чем обычное политическое представительство, - это вопрос для размышлений.
Теоретические проблемы, связанные с опорой на группы интересов
Особая проблема заключается в том, как следует теоретически рассматривать группы интересов и их возросшую важность для политической системы. Более полные описания различных теорий групп интересов легко доступны (Уилсон, 1990; Грант, 1989; Данливи, 1991; Гребенар, 1997). На данный момент должно быть достаточно упомянуть конкретные способы, с помощью которых эти теории создают проблемы для выработки политики.
Выгодна ли групповая конкуренция?
Взаимодействие между группами и зависимость бюрократии от них будут определять, будут ли они рассматриваться благоприятно или неблагоприятно. Для плюралистов конкуренция между группами благоприятна для процесса разработки политики и даже для результатов. Политика, прошедшая через систему конкуренции, выдержит строгий процесс и теперь должна быть приемлемой.
Основная идея плюралистической теории состоит в том, что правительство само по себе не является активным участником групповых процессов и конкуренции, а скорее действует как своего рода судья, позволяя соперничающим группам бороться друг с другом. Плюралистическая теория возникла в Соединенных Штатах, особенно в 1950-х и 1960-х годах (Бентли, 1967; Трумэн, 1951). Если бы проблема возникла на публичной арене и в ее пользу действовала определенная группа интересов, то те, кто выступает против этого вопроса, сформировали бы свою собственную группу интересов. В этой теории существует плавная взаимосвязь междуагентство и многочисленные группы лиц, несущих расходы, и бенефициаров в его окружении. Ни одна отдельная группа не обладает властью, и любые действия правительства являются результатом конкуренции групп интересов. Плюрализм - привлекательная теория на первый взгляд, и в некоторых обстоятельствах плюралистические тенденции проявляются во взаимодействии между правительством и группами или между группами. В любом развитом обществе существует множество групп, и они часто находятся по обе стороны той или иной проблемы. Однако в качестве общего объяснения плюрализм имеет свои проблемы.
Для начала, кажется излишним утверждать, что существование групп само по себе было объяснением и оправданием демократии. Кроме того, кажется нереалистичным утверждать, что правительство - всего лишь сторонний наблюдатель, судья, не имеющий собственных взглядов.
Плюрализму трудно объяснить тот факт, что группы не равны или что некоторые группы всегда прислушиваются к правительству, в то время как другие игнорируются. До тех пор, пока плюрализм считается действующим – правительство действует как пассивный арбитр групп интересов, – не должно быть особых проблем в эффективном делегировании разработки политики внешним группам. Однако, если правительство не является пассивным арбитром между группами или если одни группы всегда доминируют над другими, качество разработки политики может пострадать от того, что ее оставляют на усмотрение заинтересованных групп.
Аналогичные проблемы возникают, если отношения между правительством и группами соответствуют корпоративной модели поведения групп интересов. Теория корпоративизма утверждает, что между правительственными учреждениями и группой интересов или группами, представляющими основных бенефициаров, существуют отношения сотрудничества; обычно это рассматривается как соглашение между крупным бизнесом, крупной рабочей силой и правительством.
Хотя в некоторые времена эта идея подходила некоторым странам – например, Германии в течение большей части послевоенного периода, – корпоративизм как теория, вероятно, пришел в упадок в последние годы. Крупный бизнес, крупное правительство и крупные лейбористы больше не представляют такую большую часть общества, и их интересы редко совпадают по сравнению с обществом в целом. Даже там, где корпоративные объяснения казались правдоподобными, они, как правило, рушились, когда вступали в игру более традиционные связи между тремя действующими лицами, или, как утверждает Данливи: "Трудности корпоративизма остаются в основном эмпирическими – тот факт, что многие крупные либеральные демократии плохо согласуются с имманентной тенденцией, которую он определяет" (1991, с. 43). Кроме того, соглашение между этими тремя большими группами не обязательно заключается в интересы общества в целом. Это может, например, игнорировать интересы потребителей, малого бизнеса или работников, которые не состоят в профсоюзах. Плюрализм и корпоративизм можно рассматривать положительно, и, если бы это было так, не было бы никаких проблем с тесными отношениями между группами и бюрократией. Однако можно утверждать, что взаимодействие или чрезмерная зависимость от групп могут привести к более низким результатам политики.
Вредна ли групповая конкуренция?
Разрешение группам проводить политику, возможно, может сделать правительство менее эффективным. Есть аргументы в пользу того, что групповая конкуренция вредна для общества в целом и функционирования политической системы. По-разному, хотя
оба они основаны на экономической теории "рационального выбора" (см. главу 4), Олсон и Стиглер утверждают, что группы интересов могут привести к нежелательным результатам политики. Олсон утверждал (1965, 1982), что плюрализм нелогичен, а плюралистическая точка зрения "в корне ошибочна’. Потенциальные группы не обязательно будут преобразовываться в реальные группы, поскольку организатор большой группы не получит большой доли выгоды от изменения политики по сравнению с затратами на организацию как времени, так и усилий. Вместо того, чтобы большие группы были более важными и более мощный, как утверждала плюралистическая теория, на самом деле доминируют небольшие группы, которые более успешны в том, чтобы заставить правительство согласиться с их взглядами. Малые группы – группы с особыми интересами – представляют лишь узкий сегмент общества.
У них практически нет стимула идти на жертвы в интересах общества, и они могут наилучшим образом служить интересам своих членов, стремясь получить большую долю производства общества для себя. И, действительно, небольшие группы в обществе, особенно те, у кого есть коллективные экономические интересы, похоже, действительно обладают властью, превышающей их численность. Олсона можно использовать для объяснения того, почему группы врачей гораздо более влиятельны, чем потенциальная группа медицинских пациентов. Даже если общая озабоченность потребителей по поводу финансирования медицинских услуг выше, существует проблема организации, когда выгода, полученная любым фактическим организатором, будет небольшой.
Большие или ‘охватывающие группы’, такие как совет профсоюза или ассоциация работодателей, могут быть более склонны идти на жертвы ради блага нации и своих собственных долгосрочных интересов. Но Олсон утверждает: "в целом, организации с особыми интересами и сговоры снижают эффективность и совокупный доход в обществах, в которых они действуют, и делают политическую жизнь более противоречивой" (1982, стр. 41). Другими словами, общество со многими группами особых интересов будет работать хуже, чем общество, в котором их нет.
Теория Олсона обладает значительной объяснительной силой, и только тогда, когда она становится более грандиозной – конкуренция групп интересов рассматривается как единственная причина расцвета и упадка наций, – возникают некоторые проблемы.
Однако тот факт, что особые интересы могут снизить совокупную экономическую эффективность, дает урок о том, что нельзя заходить слишком далеко, позволяя группам определять политику. Взгляд Стиглера на группы интересов заключается в том, что их вмешательство приводит к худшим результатам.
Его ‘теория захвата’ утверждает, что между агентством и соответствующими заинтересованными группами существуют кооперативные отношения (1975). Регулирующий орган отрасли будет захвачен отраслью, которую он должен регулировать который затем контролирует то, что он делает. Хотя это не похоже на другие теории, упомянутые здесь, теория захвата агентства оказала влияние на процесс дерегулирования. Он также использовался для поддержки аргументов тех, кто считает, что бюрократия по своей сути является порочным инструментом. Однако Стиглер заходит слишком далеко. Для него нет примеров общественной пользы и нет примеров общественного интереса. Он утверждает, что любое регулирование, любое давление заинтересованных групп, сопровождаемое реакцией правительства, приводит к худшим результатам, чем если бы правительство оставалось в стороне. Даже если аргумент Стиглера можно поддержать в некоторых случаях, общий случай преувеличен. Он отрицает любую возможность функционирования политической системы, а также отрицает любую возможность того, что политические действия в ответ на общественный спрос могут принести пользу.
Значение работы Стиглера в сочетании с работой Олсона – обоих можно охарактеризовать как экономистов "Новых правых" – заключалось в том, чтобы дать дополнительную теоретическую поддержку требованиям сократить участие правительства из-за настойчивости связей между правительством и заинтересованными группами. Стало легче сокращать программы помощи, которые поддерживают особые интересы, возможно, в результате таких теоретические аргументы. Также легче отменить регулирование, поскольку теория захвата предсказывает, что любое государственное регулирование или регулирующий орган только ухудшат ситуацию. Политические лидеры могут заявить, что они не будут подчиняться особым интересам, и могут использовать эти аргументы для сокращения своей власти. Важность теории для теории групп политических интересов имеет значение для работы государственных менеджеров. Райх утверждает, что существуют два взаимосвязанных, но концептуально различных "процедурных видения" того, как государственные менеджеры должны решать, что делать: первое - "посредничество группы интересов", а второе - "максимизация чистой выгоды" (1988, с. 129). Для государственного менеджера посредничество группы интересов - это "судья, посредник, умелый практик переговоров и компромиссов" (1988, с. 129): другими словами, эта модель явно связана с плюрализмом.
Максимизация чистой выгоды носит более аналитический характер, связанный с теорией принятия решений и микроэкономикой. Согласно Райху (1988, с. 132):
Здесь государственный менеджер был не столько судьей, сколько аналитиком. В его обязанности входило, во-первых, определить, что рынок каким-то образом потерпел неудачу и что вмешательство может повысить общую эффективность; во-вторых, структурировать процесс принятия решений таким образом, чтобы четко обозначить рассматриваемую общественную проблему, альтернативные способы ее решения, а также последствия и компромиссы, связанные с каждым решением; и, в–третьих, выбрать вариант политики, приносящий наибольшую чистую выгоду - там, где была наибольшая социальная полезность.
Райх утверждает, что на практике между ними наблюдается слияние, и выступает за проведение большего числа публичных встреч и обсуждений. Но существует проблема в том, чтобы позволить группам интересов играть большую роль: государственная политика с большей вероятностью характеризоваться посредничеством групп интересов – плюрализмом – а не рассмотрением чистой выгоды, школой, в которой оказались бы и Олсон, и Стиглер, как и другие "рациональные" аналитики политики.
Проблемы с функцией внешних избирателей
Утверждается, что, в отличие от традиционной модели управления, менеджеры государственного сектора в настоящее время являются активными участниками внешних связей своих департамент или агентство. Наблюдается тенденция к активному партнерству между группами интересов и бюрократией, отношениям, в которых каждая сторона нуждается в другой. По большей части это были полезные изменения, но не без некоторых проблем. Существуют потенциальные проблемы с подотчетностью, как обсуждалось в главе 13. Когда политики были номинально ответственны за любую проблему, возникающую из-за внешних отношений, по крайней мере, было кого винить. В системе подотчетности могут быть пробелы с описанными здесь изменениями, поскольку подотчетность можно вообще избежать. Если проблема возникает из-за бюрократии отношения с внешним миром, как государственный служащий, так и политик могут утверждать, что это не их вина. Существуют также существенные риски для государственных менеджеров в их отношениях с внешними избирателями. Государственные служащие теперь должны осознать, что, хотя есть преимущества в том, чтобы быть идентифицированными со своими ведомствами, есть и издержки, связанные с тем, что они становятся персонально подотчетными. С этим связана проблема политизации, при которой карьерные государственные служащие становятся известными сторонниками политики в партийно-политическом смысле. Оба эти фактора являются потенциальными проблемами; то, что, по-видимому, происходит, - это постепенное развитие формы подотчетности, аналогичной той, что существует в частном секторе. Менеджеры отождествляются с определенными областями или политикой и платят своей работой или карьерой, если этого требуют обстоятельства. Это не всегда может быть справедливо по отношению к отдельному государственному служащему, но это часть цены за преимущества управленческих изменений. Более серьезная проблема в борьбе с внешними влияниями таким политическим способом заключается в том, что агентства, даже правительства, могут стать чрезмерно реактивными. Они могут только реагировать на требования заинтересованных групп вместо того, чтобы руководить или проявлять инициативу. По сути, они могут позволить группам интересов стать директивными органами.
Старая бюрократическая система, по крайней мере, стремилась к формальной рациональности и стремилась к этому независимо от общественных взглядов. То же самое происходит и с партнерством между интересами и бюрократией. В системе Соединенных Штатов взаимодействие между группами интересов, бюрократией и соответствующими
Комитет Конгресса был описан как "железный треугольник", в котором три стороны действуют сообща в интересах друг друга. В такого рода процессах потребитель или налогоплательщик могут быть забыты; некоторые интересы могут никогда ничего не получить, агентства могут быть захвачены. Однако новые взгляды групп по интересам гораздо более убедительны, чем традиционная точка зрения, согласно которой внешнее должно было полностью игнорироваться.
Вывод
Одной из составляющих преобразований в управлении государственным сектором было сосредоточение внимания на внешних аудиториях. Смотреть за пределы организации и управлять взаимодействием с внешними силами противоречит традиционной модели управления, которая действительно была довольно замкнутой. В этом изменении фокуса есть как обещания, так и некоторые проблемы, но в целом преимуществ гораздо больше, чем проблем. Группы интересов больше не рассматриваются бюрократией как досадную помеху, с которой едва ли можно мириться; это серьезное изменение. Как утверждает Просс, недавние изменения в поведении групп давления "являются результатом и сами способствовали более открытому и динамичному политическому процессу" (1986, с. 261).
Это должно быть выгодно для функционирования политической системы. В настоящее время группы по интересам являются активной, изобретательной и принципиально полезной частью политического процесса. Таким же образом, общее изменение ориентации на внешний мир улучшает бюрократический процесс. В конце концов, любая организация государственного сектора возникла во внешнем мире как реакция на политический процесс. 216 Государственное управление и администрация Общественная организация существует в социальном контексте, выходящем за рамки самой организации, в контексте, который содержит угрозы для ее бюджета и даже существования, а также возможности для продвижения ее функций. Управление внешними избирательными округами стало одной из главных задач государственного управляющего, значение которой в последние годы возросло и, вероятно, станет еще более важным важно в будущем. Государственное управление иногда критикуется как узкое и ориентированное только на экономические результаты. Здесь утверждается, что государственное управление далеко не является узким, а усиливает политические процессы.
Традиционная модель управления старалась избегать политики, что было одной из причин ее провала. Новая модель принимает политику всех видов, но использует ее продуктивно. Любая форма политических убеждений является законной, начиная от судебного иска, презентации, представления и акции протеста для распространения печатных и электронных средств массовой информации. Как добавляет Просс, "пишутся книги; придумываются рекламные объявления; речи возбуждают множество людей – или оставляют их равнодушными – и все это во имя рациональный дискурс’ (1986, с. 130). Эти пункты имеют более широкое применение. Государственное управление иногда критикуют за то, что оно более негибкое или жесткое, чем при традиционной модели. На самом деле существует гораздо большая гибкость в способах работы менеджеров. Государственные менеджеры располагают рядом доступных им политических средств. Они могут кооптировать или убедить заинтересованные группы оказать им помощь; они могут выйти на общественную арену. Короче говоря, игра, в которую мы играем, - это игра в политику в широком смысле. Это бюрократическая политика, личная политика: любая политика. Это означает, что политики стали гораздо важнее, чем раньше, но поскольку игра, в которую они играют, им понятна, система управления может быть более реалистичной, чем при традиционной модели, когда государственные служащие притворялись, что они не вовлечены в политику и им не нужно иметь дело с внешним миром.