Надзор за деятельностью разведывательных служб

185
РАЗДЕЛ 8
Формирование бюджетов разведывательных служб почти не отличается от аналогичных про
-
цессов в других министерствах и ведомствах, чего не скажешь о процедурах их анализа и 
утверждения, исполнения и фактического контроля за их расходованием (см. Разделы 5 и 6).
3.2. ПОДХОДЫ К БЮДЖЕТИРОВАНИЮ
Традиционное бюджетирование основано на постатейном методе, когда на определенную 
статью расходов или бюджета выделяется конкретная сумма финансирования (затраты) 
без привязки этих затрат к конкретным поставленным задачам или запланированным ре
-
зультатам. В отличие от традиционной системы затратного финансирования, дающей от
-
вет на вопрос «сколько средств нужно потратить?», система, ориентированная на резуль
-
тат, позволяет ответить на вопрос «какой результат будет достигнут за счет потраченных 
средств?». Система второго типа, которая уже внедрена во многих странах, в частности, во 
Франции, основана на показателях продуктивности и эффективности расходов и ориентиро
-
вана на достижение конкретных целей и запланированных результатов. 
9
От типа системы 
бюджетирования во многом зависит эффективность контроля за фактическим расходовани
-
ем бюджетных средств. При бюджетировании, ориентированном на результат, существует 
четкая связь между затратами и конечным результатом, поэтому такой метод позволяет 
проконтролировать исполнение бюджета с точки зрения соответствия между достигнутым 
результатом и затраченными ресурсами. В свою очередь, система затратного финансирова
-
ния не обеспечивают основу для оценки исполнения бюджета.
3.3. ОБНАРОДОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ 
Ни одно государство в мире, по крайней мере, по сведениям автора этого раздела, не пре
-
доставляет гражданам полную информацию о бюджетах своих разведывательных служб. В 
большинстве стран доступ к секретным сведениям о бюджетах спецслужб закрыт не только 
для рядовых граждан, но даже членов парламента, за исключением парламентских коми
-
тетов, имеющих право допуска к секретным материалам в этой сфере.
Разведывательные службы стремятся не разглашать сведения о своих бюджетах из опасе
-
ния, что этими данными могут воспользоваться спецслужбы иностранных государств. Од
-
нако это опасение может быть оправданным только в случае высокого уровня детализации 
информации об объектах действий разведслужб, их методах и источниках информации. В 
большинстве же случаев разведслужбы могли бы предоставлять обществу гораздо больше 
информации о своих бюджетах, чем это происходит сегодня. Это не повредит интересам 
национальной безопасности, зато значительно повысит прозрачность разведслужб.
В целом, демократические страны применяют один из трех подходов к информированию 
общества о бюджетах своих разведывательных служб. В одних странах (например, в Со
-
единенном Королевстве 
10
) обнародуется только общая сумма, выделяемая на финансиро
-
вание деятельности всего разведывательного сообщества. В других (например, в Германии) 
публикуются общие суммы финансирования по каждой из разведывательных служб. Оче
-
видно, что в обоих этих случаях невозможно проследить связь между конкретными запла
-
нированными результатами и выделенными объемами финансирования, что лишает обще
-
ство возможности обсуждать эти вопросы. Наконец, такие страны, как Австралия и Франция 
обнародуют данные о конкретных суммах бюджетного финансирования, выделенных на 
конкретные цели. Например, открытая информация о бюджете службы внешней разведки 
Франции (Direction Générale de la Securité Exterieure (DGSE)) содержит данные о расходах на 
содержание личного состава, эксплуатационных расходах и финансировании инвестицион
-
ных проектов. Кроме того, публикуется и информация об общих суммах финансирования 
специальных оперативных мероприятий (les fonds spéciaux).

---

Надзор за деятельностью разведывательных служб. Практическое пособие
186
Государства, использующие систему бюджетирования, ориентированную на конечный ре
-
зультат (те же Австралия и Франция) могут, кроме всего прочего, публиковать и сведения о 
стратегических целях и запланированных результатах, так что граждане могут видеть связь 
между достигнутыми результатами и затраченным ресурсами. 
11
Например, открытая вер
-
сия бюджета DGSE на 2010 финансовый год определяет в качестве основной политической 
задачи «совершенствование возможностей DGSE по сбору и анализу разведывательной 
информации», для чего, согласно документу, в период с 2009 по 2015 гг. планировалось до
-
полнительно привлечь в штат разведывательной службы 690 новых сотрудников. 
12
Максимально возможная открытость разведслужб в вопросах своих бюджетов (которую 
третий подход обеспечивает в большей степени, чем два других) выгодна для общества 
по нескольким причинам. Во-первых, общество должно знать, на что и каким образом рас
-
ходуются его деньги. Во-вторых, это повышает уровень прозрачности и дает возможность 
рядовым депутатам парламента (не входящим в состав комитетов, имеющих доступ к се
-
кретной информации по этим вопросам), средствам массовой информации и даже про
-
стым гражданам участвовать в квалифицированной публичной дискуссии по вопросам фи
-
нансирования, политики и основных направлений деятельности разведывательных служб. 
Активная публичная дискуссия вынуждает правительство обосновывать свои бюджетные 
запросы, что в конечном итоге может способствовать повышению эффективности использо
-
вания государственных средств. Наконец, открытая дискуссия повышает уровень доверия 
общества к разведывательным службам, помогает избавиться от неверных представлений 
о финансировании органов разведки, а в некоторых случаях может даже приводить к уве
-
личению бюджетного обеспечения разведслужб.
Решение о том, в каком объеме следует информировать общество по вопросам бюджетов, 
не должно отдаваться на полное усмотрение исполнительной власти. В этом должны уча
-
ствовать и парламенты путем принятия законодательных актов, определяющих виды фи
-
нансовой информации, которые обязательно должны обнародоваться, и те, которые долж
-
ны оставаться конфиденциальными. Но независимо от того, к каким объемам бюджетной 
информации имеет доступ общество, очень важно, чтобы парламентские комитеты, уча
-
ствующие в процессах согласования и утверждения, изменения и надзора за исполнением 
бюджетов разведывательных служб, имели доступ ко всей необходимой информации, в 
том числе, секретным статьям бюджетов (см. Главу 5.1). 
13