Глава теоретические аспекты изучения особых

1.2 История создания особых экономических зон в России 
 
На протяжении долгих лет в различных странах создавались 
территории с льготным режимом предпринимательской деятельности - 
свободные экономические зоны (СЭЗ). 
Цель их создания - стимулирование экономического развития 
отдельных регионов и всего государства в целом, привлечение инвестиций, 
обеспечение занятости населения, создание новых рабочих мест. 
Крайне важно создание зон для тех стран, в которых существуют 
проблемы экономического роста, безработица, недостаточно финансовых 

---

15 
ресурсов для производственной деятельности. Успешное функционирование 
СЭЗ в мировой экономике привлекло внимание российских реформаторов. 
На 
территории 
Российской 
Федерации 
впервые 
свободные 
экономические зоны начали образовываться в конце 80-х (в эпоху СССР). 
Такие зоны назывались «зоны совместного предпринимательства» 
(ЗСП). Они располагались на компактных территориях с высокой 
концентрацией предприятий с иностранным участием. 
Создание таких зон должно было решить такие задачи как: повышение 
социально-экономического 
развития 
отсталых 
регионов 
и 
совершенствование отраслевой структуры их производства, быстрое 
внедрение в производство отечественных и зарубежных научно-технических 
разработок и изобретений с последующей передачей результатов для 
широкого использования в экономике страны и на внешних рынках, развитие 
экспортной базы и увеличение валютных поступлений за счет более 
интенсивного включения соответствующих территорий в систему 
международных экономических связей, апробация на локальном уровне 
различных 
вариантов 
внедрения 
новых 
форм 
хозяйствования, 
приспособленных к условиям мирового рынка, практическое обучение 
отечественных специалистов приемам и методам международного бизнеса с 
последующим использованием полученных навыков работы за пределами 
зоны. 
Была поставлена цель за 2-3 года создать широкую сеть такого рода 
зон. Предполагалось создание в различных регионах СССР до 50 СЭЗ. 
При этом сами специальные зоны рассматривались как некий 
инструмент по переходу от командной, дефицитной экономике к рыночно-
ориентированной. По представлениям российских предпринимателей 
экономическая зона должна выглядеть как «заповедник нормального рынка в 
ненормальной стране». 
В декабре 1989 г. Правительством СССР было принято постановление 
о создании СЭЗ в городах Находка Приморского края и Выборг 

---

16 
Ленинградской области. Речь шла о сравнительно небольших территориях, 
которые удобно располагались на важных транспортных путях, близко от 
крупных внешнеэкономических партнеров. Уже позже оформилась идея 
создания зоны на территории Калининградской области. 
Создание благоприятных условий, чтобы привлечь иностранный 
капитал предполагало не только предоставление ему льготного режима на 
территории зон, но и создание там нужной производственной и социальной 
инфраструктуры. Улучшение инфраструктуры требовало финансирования и 
могло произойти двумя путями: 
1) за счет централизованных капиталовложений; 
2) предоставления данным территориям права использовать налоговые 
поступления от предприятии и организаций, расположенных на их 
территории. 
Акцент стал делаться на втором варианте финансирования. 
Через полгода краткие положения общего характера в отношении СЭЗ 
были изложены в «Основах законодательства об иностранных инвестициях в 
СССР». 
В начале 90-х государственная концепция СЭЗ дополняется рядом 
региональных 
предложений 
(делался 
акцент 
на 
значительной 
самостоятельности СЭЗ и на то, что под зоны должны отводиться огромные 
территории).
К началу 1991 года в Госплан СССР поступило 350 предложений о 
создании СЭЗ в различных регионах страны. Из них предполагалось отобрать 
для реализации 60 проектов. Эксперты ООН называли эти планы 
«несбыточными»: создание зон предполагалось осуществить практически 
одновременно и во всех областях сразу. Поэтому эксперты рекомендовали на 
первом этапе сосредоточить усилия на создании 4-5 зон. 
В 1990-1991 гг. СЭЗ были учреждены на территории Приморского края 
(«Находка»), в Санкт-Петербурге и Выборге, Сахалинской области, 
Кемеровской области («Кузбасс»), Новгородской области («Садко»), 

---

17 
Еврейской АО («Ева»), Читинской области («Даурия»), Алтайском крае 
(«Алтай»), Калининградской области («Янтарь») и «Технополис Зеленоград». 
Для каждой зоны было утверждено положение, закреплявшее ее 
хозяйственно-правовой статус в качестве либо зоны свободного 
предпринимательства (Санкт-Петербург, Выборг), или специальной 
экономической зоны (Находка, Калининград). Различие между статусами не 
проводилось. Набор льгот был практически одинаков. 
В конце мая - начале июня 1991 года перед президентскими выборами 
в России, были приняты решения и утверждены положения о СЭЗ на других 
территориях. Условия для инвесторов в них предполагались схожими с зоной 
Находка. Но льготы для небольшой территории Находки были оправданы 
возможностью привлечения иностранного капитала и российского 
производства и лишь в незначительной степени сокращали поступления в 
центральный бюджеты и валютные фонды. При предоставлении 
аналогичных льгот таким регионам, как Ленинград, Новгородская, 
Кемеровская и другие области, сокращались доходы союзного и 
республиканского 
бюджетов 
и 
валютных 
фондов. 
Льготный 
внешнеэкономический и таможенные режимы не должны распространяться 
на целые края и области. 
Союзная программа по созданию СЭЗ не была реализована. 
Большинство созданных зон не представляло большого интереса ни для 
потенциальных иностранных инвесторов ни для российских предприятий. 
Процесс образования СЭЗ в начале 90-х годов характеризовался 
следующими чертами: 
- отсутствием четкого понимания реальных целей и задач СЭЗ на 
государственном и региональном уровнях; 
- отсутствием четкой законодательной базы, которая регламентировала 
бы механизм образования и функционирования СЭЗ; 

---

18 
- большой территориальной площадью СЭЗ. На долю формально 
созданных «свободных зон» приходилось более одной трети территории 
России; 
- массовой раздачей льгот и привилегий зонам и лоббированием их 
интересов в Правительстве РФ; 
- стремлением местных властей к суверенитету через создание СЭЗ; 
- ограниченностью возможностей освоения российского рынка 
иностранными инвесторами через механизм этих зон; 
- отсутствием эффективных стимулов для образования предприятий в 
этих зонах и возможностей реализации эффективных проектов. 
В июле 1991 года был принят Закон «Об иностранных инвестициях в 
РСФСР», в котором целая глава (седьмая) была посвящена СЭЗ. Это 
упорядочило процесс их образования. По этому закону СЭЗ должны 
создаваться с целью привлечения иностранного капитала, передовой 
зарубежной техники, технологии и управленческого опыта, развития 
экспортного потенциала. 
В законе определялись условия хозяйственной деятельности 
иностранных инвесторов в СЭЗ. Им могли предоставляться следующие 
льготы: 
- упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными 
инвестициями непосредственно в уполномоченных на то органах СЭЗ: для 
предприятий со вкладом иностранных инвесторов до 75 млн. руб. 
регистрация производится непосредственно в СЭЗ; 
- льготный налоговый режим; иностранные инвесторы облагаются 
налогами по пониженным ставкам, которые не могут составлять менее 50 % 
действующих на территории РФ ставок для иностранных инвесторов; 
- пониженные ставки платы за пользование землей и иными 
природными ресурсами; предоставление прав на долгосрочную аренду 
сроком до 70 лет с правом субаренды (вне СЭЗ этот срок до 50 лет); 

---

19 
- особый таможенный режим, включающий пониженные таможенные 
пошлины на ввоз и вывоз товаров, упрощенный порядок пересечения 
границы, наличие права безлицензионного экспорта и импорта, 
предусмотренное законом для предприятий, полностью принадлежащих 
иностранным инвесторам, а также для совместных предприятий с долей 
иностранных инвестиций более 30 %. Валютная выручка предприятий от 
экспорта собственной продукции полностью оставляется в их распоряжении; 
- упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том 
числе и безвизовый. 
При всей важности этого закона он не мог служить полноценной 
законодательной базой для создания и функционирования СЭЗ, потому что 
акцентировал свою деятельность только на одном - привлечения 
иностранных инвестиций. 
Положение зон еще больше ухудшилось, когда в конце 1991 - начале 
1992 года (после распада СССР) принятый новый российский порядок, 
который 
регулировал 
налогообложение 
и 
внешнеэкономическую 
деятельность не предусматривал никаких исключений и льгот для свободных 
экономических зон. И хотя правительственные положения о СЭЗ никто не 
отменял, государственные финансово-налоговые службы посчитали их 
утратившими силу. 
Все это не внушало доверия у иностранных инвесторов и тогда 
начались серьезные протесты на территориях, которые назвали зонами. В 
результате 4 июня 1992 года был издан Указ Президента РФ «О некоторых 
мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории 
Российской Федерации». Указ восстановил правовой режим и условия 
хозяйственной деятельности предприятий с иностранными инвестициями на 
территории зон. Он определил механизм дополнительного финансирования 
зон за счет бюджетных кредитов и перечислений в фонд развития, залоговые 
и страховые фонды СЭЗ части средств от приватизации на территории зон. 
Указ восстановил некоторые льготы в области таможенного обложения для 

---

20 
отдельных территорий, а экспортные пошлины на сырьевые товары, 
добываемые в СЭЗ, устанавливались в размере 50 % общего таможенного 
тарифа. 
Так принятие указа увеличио возможности для тех зон, где уже шла 
определенная работа, но до конца проблема не была решена. Заверения 
администрации действующих зон о неизменности зональной политики 
способствовали определенной стабилизации обстановки. Некоторые
льготы, предусмотренные в указе, через какое-то время отменили. 
Однако в целом СЭЗ не развивались, их деятельность не оправдала 
ожиданий. Объем привлеченных инвестиций остался недостаточным, низкий 
уровень цен не смог компенсировать для населения спад в реальном секторе 
спад 
экономики, 
ухудшился 
ряд 
экономических 
показателей, 
характеризующих денежные доходы населения, рост внешнеторгового 
оборота областей происходил за счет импорта, а не экспорта. 
Одна из причин такого положения заключалась в том, что на 
государственном уровне отсутствовали стратегия и тактика реализации 
программ развития СЭЗ. 
Неэффективная работа исполнительной власти в отдельных регионах 
привела к дискредитации идеи создания СЭЗ в России. Были отмечены 
массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и 
внешнеэкономической 
деятельности 
предприятий 
российскому 
законодательству, осложнение криминогенной обстановки. Поставленная 
цель развития и становления бизнеса за счет снижения налогового бремени и 
замены части налогов на добровольные отчисления в бюджеты регионов не 
была 
достигнута, 
недобросовестное 
ведение 
предпринимательской 
деятельности в рамках схем минимизации налогов привело к миллиардным 
потерям. 
Правительство РФ стало ликвидировать зоны, охватывающие 
огромные территории страны. Взамен была предложена концепция 
формирования микрозон - разновидностей свободных таможенных зон и зон 

---

21 
экспортного производства. В основу отбора зон был положен принцип 
сочетания выгодного географического положения зоны и минимизации 
затрат на их инфраструктурное обустройство. 
В печати, высказываниях официальных лиц появились мнения о малой 
перспективности СЭЗ в России, о необходимости развития всей экономики в 
льготном рыночном режиме, а не каких-то ее отдельных частей. Подобные 
точки зрения подкреплялись следующими аргументами: 
- выражались опасения, что будет образовано слишком много СЭЗ; 
- высказывалось мнение, что СЭЗ - это «черные дыры» российской 
экономики по утечке ресурсов страны, концентрация криминогенных 
элементов и других негативных явлений; 
- констатировалось уменьшение управляемости СЭЗ со стороны 
центральных властей, их чрезмерная самостоятельность и формирование 
новых региональных элит. 
Несмотря на сдерживание процессов развития СЭЗ сверху, тенденция 
к их развитию снизу часто оказывалась решающей. Активность местных 
администраций и управленческих структур, таких СЭЗ, как «Находка», 
«Янтарь» 
(Калининградская 
область), 
способствовала 
тому, 
что 
правительство предоставляло им льготы, кредиты. 
Недостаточная эффективность функционирования СЭЗ в начале 
вызвала необходимость совершенствования организационных форм 
законодательства о них. 
Новая волна, по мнению некоторых авторов, была связана с внесением 
на рассмотрение в Государственную Думу РФ в 1994-1995 года, трех 
альтернативных проектов федерального закона «О свободных экономических 
зонах». Хотя ни один из них не был принят, сам факт того, что их 
рассмотрели послужил толчком к изменению взгляда федеральных и 
местных властей в политике и практике создания СЭЗ. 
К концу 90-х годов свободные экономические зоны в России 
(зарегистрировано было более 20 различных СЭЗ) все еще были в 

---

22 
полулегальном состоянии. Всего в России к лету 2005 года насчитывалось 24 
специальные экономические зоны, которые действовали на основании 
постоянно меняющихся подзаконных актов. 
С 2005 года в России проведена еще одна попытка создания свободных, 
по новому законодательству, особых экономических зон (ОЭЗ). Был принят 
новый нормативный документ - Федеральный закон от 22.07.05 г. № 116-ФЗ 
«Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Этим законом 
заложена единая правовая основа создания и функционирования ОЭЗ на 
территории России: дано понятие ОЭЗ, типы создаваемых ОЭЗ на 
территории России, определена система управления ОЭЗ. 
Резидентам ОЭЗ предоставляется широкий спектр преференций, 
направленный 
на 
стимулирование 
ведения 
предпринимательской 
деятельности. Они получают льготы по налогу на прибыль, земельному 
налогу, налогу на имущество. Иностранные товары, помещаемые 
резидентами в ОЭЗ, попадают под действие режима свободной таможенной 
зоны, при котором не уплачиваются таможенные пошлины и НДС, не 
применяются запреты и ограничения экономического характера. 
С точки зрения фискальной политики государство регулярно не 
дополучает в бюджет суммы предоставленных резидентам льгот. С другой 
стороны, создание совместных предприятий на территории России позволяет 
привлечь в отечественную экономику иностранные инвестиции, 
обеспечить занятость российским гражданам, улучшить политический 
климат в стране, повысит качество производимой продукции. 
Проект 
создания 
ОЭЗ 
подразумевает 
государственно-частное 
партнерство. Оно заключается в совместном вложении средств бюджета и 
частных инвестиций в развитие той или иной территории: государство 
отвечает за строительство инфраструктуры, а частный бизнес - за 
коммерческие объекты. 
В 2017 году степень готовности зон разная: 

---

23 
- промышленно-производственные прошли этап становления и 
находятся на стадии развития; 
- в технико-внедренческих возведены инфраструктуры - дорожной, 
энергетической, инновационной, таможенной; 
- для туристско-рекреационных утверждены концепции развития и 
создания зон, разработаны проекты планировки территории, идет отбор 
рецензентов, начинается строительство инфраструктуры. 
До 2025 году (срок существования зон) планируется довести число 
резидентов ОЭЗ до одной тысячи, привлечь не менее 510 млрд. руб. частных 
инвестиций, создать не менее 140 тыс. рабочих мест. Ожидается выпуск 
резидентами продукции не менее чем на 5 трлн. руб. и уплаты ими налогов 
на сумму не менее 1,2 трлн. руб. 
К современным проблемам создания ОЭЗ относят: низкое качество 
технико-экономических обоснований проектов создания ОЭЗ, слабый 
контроль за обоснованностью предоставления налоговых льгот в целом, 
непрозрачность финансовых потоков на территории ОЭЗ. 
Следует также отметить, что налоговые льготы и инфраструктурные 
условия функционирования СЭЗ в России гораздо менее привлекательны по 
сравнению с зарубежными аналогами. Местные российские власти стремятся 
не столько создать льготные условия для иностранных инвесторов, сколько 
использовать инвестируемые средства для решения социальных проблем 
региона
14
. 
В России накоплен собственный неоднозначный опыт создания 
свободных экономических зон. 
Процесс создания зон происходил хаотично и бессмысленно. Это было 
связано с отсутствием законодательной базы, постоянной борьбой регионов и 
федерального центра за максимальные льготы для свободных зон и право 
контроля над ними. 
14
Иголкина, Л.М. Условия создания и функционирования особых экономических зон в регионах России / 
Л.М. Иголкина // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия Экономика и Право. 
– 2012. – №5-6 

---

24 
Решение о внедрении проекта новых ОЭЗ требуют критического 
подхода, большой подготовительной работы и ответственных решений 
федеральных, региональных и местных властей. Необходимо проводить 
тщательный анализ вновь создающихся и действующих ОЭЗ. 
Благодаря созданию ОЭЗ возможно привлечение инвестиций, 
диверсификация и вывод экономики на инновационный путь развития. Они 
должны стимулировать рост производства, развивать и внедрять новые 
технологии в обрабатывающих секторах, что приведет к дополнительному 
производству наукоемкой продукции и услуг. 
Курс на организацию ОЭЗ в России мог бы способствовать решению 
ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема 
экономики, улучшения инвестиционного климата, возрождения регионов, 
развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов 
предприятий отдельных отраслей промышленности. 
И, несомненно, одна из основных задач при создании ОЭЗ - оживление 
экономики депрессивного региона за счет предоставления специального 
режима ведения бизнеса на его территории.