Европейская экономическая комиссия женева управление земельными ресурсами

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА

этой главе рассматриваются законодательные аспекты, так как они влияют на управление земельными ресурсами. В частности, особое внимание уделено правам собственности на землю, регистрации документов и правового титула, определению и съемке границ объектов недвижимости (что иногда называют формированием объектов недвижимости или съемкой юридических границ) и правам интеллектуальной собственности на информацию, которая зарегистрирована.

Правовой статус земли и недвижимости

Каждая система общественного порядка базируется на системе законов, которые отражают конституцию страны, регулируют административный процесс и выражают права и обязанности граждан. Право – это сложная совокупность правил, которые выработались в каждом обществе, чтобы обеспечить его организованное функционирование и спокойное состояние его членов. Право может принимать различные формы, как, например, сегодня в Европе, где существуют различные правовые традиции, сложившиеся вокруг общего права или чаще гражданского права.

Хотя каждая страна имеет свой набор гражданских законов, они имеют общий подход к проблемам и сходные методы их определения и осмысления. В широком и простом смысле, традиция гражданского права пользуется абстрактными формулировками правовых принципов. Системы общего права, напротив, имеют тенденцию избегать абстрактного подхода к юридической науке и базируются на писаных законах (включая дополнительные постановления, изданные соответствующим законодательным органом) и системах судебных решений (иногда называемых “прецедентным правом”);

случае если два источника права вступают в явное противоречие, преобладает первый.

Существование этих двух различных правовых традиций привело к разным представлениям относительно способа определения прав и интересов и путей решения проблем. Это так, особенно, в области вещного права, хотя различия между системами гражданского права и общего права не следует преувеличивать. В настоящее время исторические факторы, сыгравшие роль в развитии этих двух правовых систем, утратили большую часть своего влияния. Они обе сталкиваются с одними и теми же социальными и экономическими проблемами и рассматривают закон как инструмент, который обслуживает и упорядочивает социальные цели и задачи.

Существует четыре основные области законодательства, которые, в частности, касаются управленцев в области земельных ресурсов:

законодательство о недвижимом имуществе затрагивает сделки с землей;

законы о земельной реформе (например, о приватизации государственных земель, реституции земель и консолидации земель);

законы, регулирующие осуществление управления земельными ресурсами (например, постановления, регламентирующие ведение кадастра);
законы, которые затрагивают такие вопросы, как право собственности на информацию и идеи, защита данных или право на неприкосновенность частной жизни.

44

Кроме того, и другие области законодательства, например, связанные с банкротством, наследованием или браком, также затрагивают недвижимое имущество и, тем самым, работу управленцев в области земельных ресурсов.

Вещное право имеет дело с отношениями между людьми и отношениями людей к вещам. Оно признает различные виды прав и проводит различие между физическим объектом и абстрактными правами, связанными с его использованием. Вещное право касается земли и того, что можно с ней делать.

разных странах даются разные определения “земли” и “недвижимого имущества” относительно того, включает ли земля находящиеся под поверхностью шахты и полезные ископаемые, привязанные к поверхности объекты, такие как здания или части зданий, или растущие на почве природные объекты; а также связаны ли эти определения с физическими предметами или абстрактными понятиями, такими как права на землю. Далее, если не оговаривается иное, будет предполагаться, что земля продолжается под и над поверхностью и включает все предметы природного и искусственного происхождения, которые привязаны к поверхности или находятся под поверхностью Земли, а также права на воздушное пространство и свет. Она включает права, имеющие отношение к собственности на землю и использованию земли.

Земля может быть в собственности одного лица, во владении другого и занята третьим. “Собственность” означает право иметь возможность пользоваться и распоряжаться чем-либо, а также извлекать выгоду от связанных с этим прав. В связи с недвижимым имуществом это называется “правовым титулом”, который представляет собой высший уровень прав на землю. Правовым титулом обладает собственник, который может необязательно владеть землей.

Владение подразумевает возможность пользоваться землю и при некоторых обстоятельствах использовать в своих интересах продукцию с ее поверхности или из-под нее. Владение означает физическое право управлять объектом – вор, который украл автомобиль, может в таком случае владеть машиной, но не будет ее собственником. В этом отношении интеллектуальная собственность очень отличается, поскольку информация не похожа на материальные вещи: ее можно на законных основаниях продать одному человеку, отдать другому и оставить у ее создателя – и все в одно и то же время, чего нельзя сделать с физическим объектом, таким как автомобиль. Владелец земли может использовать землю тем или иным способом. Владение может быть законным (например, при заключении формальных договоров, таких как договор аренды или договор о сдаче в наем, которые защищают права действительного собственника) или незаконным.

Термин “незаконный” имеет два разных значения. В некоторых странах действие, которое является незаконным, означает, что совершено правонарушение и нарушитель может быть обвинен и предстать перед судом. Так, вождение автомобиля по встречной полосе дороги будет незаконным и является уголовным преступлением. В других же странах “незаконный” может просто означать, что данное действие выходит за рамки закона, то есть не предусмотрено законом. Так, например, если нет закона, регулирующего использование географической информационной системы, то ведение

45

такой системы является “незаконным”, даже если никто за это не будет преследоваться.

таких случаях закон является скорее посредником и регулятором, нежели инструментом, запрещающим некоторое действие.

Земля может быть предметом “владения, основанного на утверждении правого титула вопреки притязаниям другого лица”, когда владение ею противоречит интересам действительного собственника. Такое владение часто встречается, когда нельзя найти действительных собственников – это могут быть собственники земли, живущие где-то далеко, умершие лица, люди, не знающие о своей собственности (как часто бывает с государственными землями), или лица, которым не хочется вступать в споры с теми, кто занял их землю. В результате, собственники или законные владельцы земли могут оказаться не теми, кто занимает ее.

Термин “скваттерство” часто используется для описания незаконного занятия земли; многие безземельные люди вынуждены жить на чужой земле, поскольку им некуда деться. Это скваттерство часто происходит на государственных землях и приводит к крупным социальным и экономическим проблемам, которые обычно связаны с бедностью, преступностью и болезнями. Это особенно широко распространено в крупных городах и вокруг них там, где необходимо строить больше жилья. Это происходит также там, где нет ясности относительно действительного собственника и где существует слабая власть, которая не способна или не желает контролировать события. Эффективная и рациональная система управления земельными ресурсами является непременным условием решения проблем скваттерства.

Собственность является вопросом, связанным с “правами”, в то время как владение и занятие являются реальностью на какой-то момент. Те, кто использует землю и, следовательно, владеет ею, могут быть скорее владельцами, чем собственниками. Занятие и использование земли могут стать свидетельством права собственности, но это не является доказательством. В случае если нет свидетельств правового титула, то, как говорит правило, владение на девять десятых является законным.

некоторых странах есть нормы, в соответствии с которыми спокойное владение, основанное на утверждении правого титула вопреки притязаниям другого лица, может по истечении определенного срока давности (например, 15 или 30 лет) привести к приобретению полного правового титула на землю. Характеризуемое некоторыми неверно как кража земли право приобретения земли за давностью через такое владение является узаконенным процессом для обеспечения защиты тех, кто не может доказать свое первичное право собственности. Это обосновывается тем, что земля является ресурсом, который должен использоваться и что общество выиграет, если скваттерам будет позволено получить правовой титул после соответствующего срока.

программах земельных реформ Восточной Европы в начале 1990-х годов земля была предметом “реституции”, то есть она возвращалась тем, кто первоначально был ее собственником. Возвращение полных прав собственности требовало тщательного исследования старых материалов учета земель, и, в результате, во многих случаях этот процесс был медленным. Чтобы ускорить переход от коллективных к частным фермерским хозяйствам, многие собственники земли получили права пользования с тем, чтобы сельскохозяйственное производство могло продолжаться, не дожидаясь

46

восстановления полных прав собственности. В качестве временной меры эта практика была успешной, хотя права пользования менее защищены, чем цельный правовой титул. Финансовые институты, такие как банки, не стремятся, как правило, давать кредиты только под права пользования.

Чтобы действовали земельные рынки, собственники недвижимости должны быть способными представить доказательство права собственности и своего права на продажу. Покупатели должны знать о наличии обременений и залогов в связи с недвижимостью, которую они собираются приобрести. Банки должны убедиться в чистоте титула собственности, прежде чем они смогут с уверенностью ссудить деньги. Поэтому должен быть основной свод законов о земле, такой как земельный кодекс, который определяет суть понятий “земля” и “недвижимое имущество” и права и обязательства, которые будут признаваться законом. Выгоды от частной собственности на землю не будут материализованы, если отсутствует четкая система правового титула на землю, опирающаяся на законы и специальные институты, обеспечивающие исполнение этих законов. Каждая страна должна создать самостоятельные, жизнеспособные институты для управления земельными ресурсами с ясными, установленными законом правами и полномочиями, с определением роли тех организаций, которые отвечают за регистрацию земель, государственное картографирование, оценку земель и учет прав землепользования.